慕尼黑安全会议报告：跨大西洋中国政策的优先事项

注意差距：跨大西洋中国政策的优先事项杰出反思小组的报告跨大西洋中国政策2021 年 7 月 2021 年 7 月注意差距：跨大西洋中国政策的优先事项杰出反思小组的报告跨大西洋中国政策Wolfgang Ischinger Joseph S. Nye, Jr.Bernhard Bartsch Reinhard Bütikofer Elbridge Colby Elizabeth Economy Tobias Ellwood Bonnie Glaser Mikko HuotariAndrea Kendall-Taylor Anja Manuel阿姆丽塔·纳利卡Janka Oertel Nadège Rolland Boris Ruge Marietje Schaake Susan Schwab Bruce Stokes Alexander Stubb Nathalie Tocci Jan Weidenfeld 目录前言 6推动经济水平 18比赛场地提供替代品 32基础设施和连接在 40 中设定议程国际机构保护自由社会和 44促进人权维持均势 50一个自由开放的印太地区注释 56杰出的反思62团队与团队 杰出反思小组的报告联合主席的前言亲爱的读者，沃尔夫冈·伊辛格Joseph S. Nye, Jr.今天的中国对欧洲和北美的民主国家提出了根本性的挑战。在 2021 年 2 月 19 日的慕尼黑安全会议特别版上，拜登总统谈到需要“共同为与中国的长期战略竞争做好准备”。在同一场活动中，默克尔总理呼吁跨大西洋合作伙伴阐明“联合议程”。在美国，两党在这方面达成了强烈的共识。在欧洲，对习近平中国的态度也发生了变化，不仅在外交政策精英中，而且在更广泛的公众中。中国不再主要被视为贸易和投资机会或就业威胁，而是对包括人权和民主在内的美国和欧洲利益和价值观的挑战。欧洲决策者越来越关注中国在印太地区的行为及其在全球的影响力和实力投射。2021 年 6 月的 G7 和北约峰会以及欧盟-美国峰会证实，中国处于跨大西洋议程的首要位置，并且在朝着更强有力的政策应对北京方面存在趋同。然而，美国和欧洲的观点之间仍然存在差距。这是由于对中国的不同解读以及外交、经济和安全政策的基本方法不同。差距部分反映了经济和金融风险水平的差异。部分原因是由于不同的安全利益和国防承诺。6 前言现有国际秩序的哪些要素可以维持以及该秩序需要调整到什么程度，一直是我们反思小组工作期间激烈辩论的主题。我们还讨论了与中国“脱钩”在多大程度上是可取的和可能的。虽然我们还没有解决这些问题，但我们确信它们必须继续成为跨大西洋对话的一部分。面对当今中国政策的现实，欧洲和北美的民主国家必须联手捍卫和推进他们的利益和价值观。如果他们这样做，与世界各地志同道合的合作伙伴，我们坚信他们将能够在与中国的任何竞争中占据一席之地。通过共同合作而不是单独合作，加拿大、欧洲和美国将为未来与中国进行更富有成效的对话奠定基础。我们谁都不想看到“新冷战”。我们承认中国在国际体系中拥有应有的地位，我们认为对话是必要的。我们希望这份报告将有助于采取更加联合的跨大西洋方法。它本身就是阿斯彭战略集团、墨卡托中国研究所和慕尼黑安全会议等跨大西洋合作的产物。这得益于一群在中国和跨大西洋关系方面拥有丰富专业知识的杰出人士的参与。该小组的所有成员都积极参与了本报告的准备工作。然而，成员不一定同意其中所载分析和建议的每个方面，三个召集组织也是如此。这份报告代表了一种在成员中获得普遍意见的努力。7 杰出反思小组的报告8 介绍9“我们正处于关于我们世界的未来和方向的根本性辩论之中。我们正处于一个转折点，他们认为，鉴于我们面临的所有挑战——从第四次工业革命到全球流行病——[...] 专制是最好的前进方式，[...] 和那些了解那个演示的人民主是必不可少的——对于应对这些挑战至关重要。”3乔拜登，美国总统，MSC 特别版，2021 年 2 月 19 日介绍由于这份报告将于 2021 年 7 月定稿，美国、加拿大和欧洲政策制定者对中国的看法显然正在趋同。在唐纳德特朗普总统的领导下，美国对华政策发生了重大转变。尽管风格和作案手法各不相同，但乔·拜登总统在两党的支持下大致继续沿着这条轨迹前进。在 6 月初发表的一篇专栏文章中，拜登写道，他此次欧洲之行的目的是展示民主国家“迎接挑战和威慑新时代威胁”的能力。1在那篇专栏文章中，中国占据了突出的位置。两年前，也就是 2019 年，欧盟创造了现在熟悉的“中国三位一体”，将中华人民共和国描述为同时是合作伙伴、竞争对手和系统性竞争对手。自 2019 年以来，欧洲政策进一步发展。在其 2020 年 12 月的“欧盟-美国议程”中，布鲁塞尔与华盛顿就“中国日益增强的国际自信所带来的战略挑战”达成一致，同时承认“我们并不总是就解决这一问题的最佳方式达成一致。”2西方（和全球）对中国的看法的演变只能在中国共产党（CCP）过去几年制定的路线背景下才能理解，包括大规模侵犯人权和压制国内的政治自由，到“战狼”外交和影响国外的行动，再到国家主导的经济模式的加倍努力。 G7 和北约 6 月峰会以及欧盟-美国峰会提供了跨大西洋合作伙伴之间达成重要协议的证据，这在很大程度上是基于对北京强制行为的担忧。在这些形式中，国家元首和政府首脑确定了一系列具体措施来应对中国提出的挑战。趋同的一个要素是认识到来自中国的主要挑战是在技术、贸易和投资领域，中国的新重商主义技术民族主义和持续的非趋同破坏了自由市场经济和现有的全球体系经济治理。 杰出反思小组的报告10还有一种理解是，西方必须在全球基础设施和连通性方面提出可靠的替代方案，以促进经济增长并加强对法治、透明度和可持续性的尊重。联合力量可以帮助动员高层政治支持，以支持大西洋两岸迄今为止都缺乏的全面互联互通战略。中国人权记录的趋同性尤其明显。 2021 年 3 月，欧盟自 1989 年以来首次与美国、英国和加拿大协调，就北京在新疆的侵权行为对中国实施人权制裁（中国的回应是针对欧盟机构、欧盟成员国）。欧洲议会、非政府组织等）。越来越多的跨大西洋伙伴将中共视为对自由价值观和规范以及人权的攻击，威胁到他们的核心利益。将台湾纳入七国集团、北约和欧盟-美国峰会的最终文件，标志着对台湾海峡和平与稳定威胁的跨大西洋前所未有的担忧。中国对台湾不断增加的外交和军事压力是两岸紧张的主要根源。大西洋两岸的国家越来越担心潜在的军事冲突，并认为表达他们对和平解决北京和台北之间分歧的支持很重要。中国力量的增长限制了自由民主国家塑造国际秩序的能力。跨大西洋合作伙伴已经看到中国在各个领域的国际组织中都发挥了影响力。在安全方面，美国、加拿大和欧洲国家在印太地区的安全风险和各自能力方面存在高度不对称。与此同时，越来越明显的是，中国侵犯印太国家的主权和独立，破坏航行自由，会影响欧洲的利益。正如欧盟高级代表何塞普·博雷尔 (Josep Borrell) 6 月 3 日指出的那样，“欧盟的利益恰恰在于：地区秩序保持开放并以规则为基础。”4此外，很明显，由于美国将从欧洲和邻近地区重新部署军事资源，印度太平洋地区的重大危机将对欧洲安全产生直接影响。同时，这将严重影响欧洲的经济。 介绍11总而言之，趋同是真实的，但重要的声音警告欧洲不要在一些人认为主要是美国和中国之间的竞争中选边站队。法国总统埃马纽埃尔·马克龙 2 月在大西洋理事会发表讲话时说：“一种团结起来反对中国的情况，这是一种可能存在最高冲突的情况。对我来说，这会适得其反。”5 几天前，在世界经济论坛上，德国总理安格拉·默克尔 (Angela Merkel) 也说了很多相同的话，并反对“建立集团”。6欧洲不愿与中国发生对抗也从调查中看出。7正如《2021 年慕尼黑安全报告》所述，大西洋两岸的公众将中国视为世界上最重要的风险之一（见图 1）。然而，欧洲人比北美人更不愿意与中国对抗，尤其是在经济领域（见图 5）。舆论的趋同也不应被视为理所当然。显然，假装美国、欧洲和加拿大在中国问题上完全一致会适得其反。原因很明显，并且基于地理、经济暴露、优先事项、观念的差异，以及根本不同的外交政策方法和传统。华盛顿承认这一点。正如国务卿安东尼·布林肯 3 月 24 日在布鲁塞尔的一次演讲中所强调的那样，美国不会强迫盟友在中国问题上做出“我们或他们”的选择。8也不需要完全一致：跨大西洋合作伙伴之间的协议领域是实质性的，为合作提供了坚实的基础。需要的是一种务实的方法，在可能的情况下确定联合行动，并（用 12 月欧盟-美国议程的话说）在必要时“管理分歧”。这是本报告中提倡的方法。在 6 月峰会成果的基础上，我们提出了一项跨大西洋议程，重点是在长达 18 个月的时间内实现速效，并根据七个问题领域提出建议。如果跨大西洋合作伙伴能够实施这样的做法，不仅可以提高对华政策的有效性，而且有助于为伙伴关系打下坚实的基础。相反，如果欧洲和北美的民主国家不能走到一起，由此产生的分裂将成为 杰出反思小组的报告12持续的分歧，可能会破坏整个关系。与澳大利亚、印度、日本、新西兰、韩国以及许多其他可以确定协议领域的合作伙伴合作，对于取得成功至关重要。9就俄罗斯而言，就中国进行建设性对话显然不是近期的前景。但考虑到俄罗斯的战略利益，一旦条件允许，西方应该恢复对话。一个国内威权主义和全球自信的中国的崛起使跨大西洋合作比近代历史上的任何时候都更加重要。跨大西洋合作伙伴需要为长期战略竞争做好准备。他们还必须抓住与中国合作的机会，从气候变化、全球健康和粮食安全等问题入手。通过从优势地位共同努力，他们将增加与中国建立更富有成效的关系的机会。 关键优先事项13•解决跨大西洋经济争端，促进与中国打交道的更强有力的合作•促进对中国经济轨迹的更加一致的战略展望•改革世贸组织并致力于诸边倡议•通过实地合作，在第三方市场与中国打平关键优先事项跨大西洋合作伙伴应共同制定关于中国的联合政策议程，应注重速效。这种快速的胜利对于它们对中国的影响以及大西洋两岸建立这种合作是可以实现和值得的信心非常重要。考虑到这些因素，我们建议在未来 6 到 18 个月内为跨大西洋合作制定以下政策优先事项：推动经济公平的竞争环境跨大西洋合作伙伴必须继续长期推动落实中国在中国市场准入、补贴、知识产权 (IP) 保护和政府采购规则方面的承诺。然而，当前的跨大西洋议程应侧重于可以独立于中国采取但可能对北京的政治领导层产生影响的步骤，例如：加强经济安全面对中国在国外获取关键技术和专业知识的努力，大西洋两岸都在升级投资审查制度方面做出了重大努力，并更加关注出口管制问题。在 Covid-19 大流行严重暴露战略脆弱性的背景下，跨大西洋合作伙伴还寻求减少对中国供应关键材料和技术的依赖。展望未来，需要解决的关键领域包括： 杰出反思小组的报告14•共同制定技术标准•充实和协调技术部门的规则•调整人工智能治理和道德原则•开发一种共同的方法来管理技术对人权的影响•促进基础和新兴技术的联合资助研究和开发•制定保护大学基础科学研究的联合指南争夺技术领导地位跨大西洋合作伙伴，同时也是竞争对手，在与中国竞争技术领先地位方面有着共同的利益。美国、加拿大和欧洲应有选择地加强协调，以保持关键基础、新兴和前沿技术（如量子计算、合成生物学和人工智能）的竞争优势，并为其部署创造有利环境，包括经过：提供基础设施和连接的替代方案中国的全球基础设施政策所带来的挑战在北美和欧洲的首都得到了广泛的认可。跨大西洋合作伙伴共同为在全球范围内建立连通性提供了大量资源。然而，他们未能协调和传达他们的参与程度。在 2021 年 6 月的 G7 和欧盟-美国峰会的基础上，跨大西洋的优先事项应包括：•缩小和面向未来的技术控制工具箱中的差距•通过多元化改善供应链和技术安全•减轻中国经济胁迫的风险 关键优先事项15•就国际机构建立跨大西洋对话•协调国际机构的政策以对抗有害的中国倡议•协调国际机构的人事问题以平衡中国代表权在国际机构中设定议程跨大西洋合作伙伴协调各自基于规范和价值观的举措至关重要。然而，人们也一致认为，美国、加拿大和欧洲必须加紧实际