不可行的解决方案：碳边界调整机制和全球气候创新（英）

信息技术与创新基金会| 2021 年 9 月不可行的解决方法：碳边界调整机制与全球气候创新斯蒂芬·科斯特、大卫·哈特和格蕾丝·斯莱|2021 年 9 月对于拥有雄心勃勃的气候政策的国家来说，征收碳关税是一种困难且适得其反的方式，以为其成本较高的工业部门创造公平的竞争环境。一个更可行的解决方案是为气候创新者设计一个灵活的开放贸易俱乐部。关键要点▪随着各国采取越来越雄心勃勃的气候和能源政策，各国都担心将其能源密集型、贸易相关 (EITE) 行业置于全球市场的竞争劣势。▪CBAM 旨在保护 EITE 行业免受不面临类似环境或排放成本的竞争对手的影响。它们是进口关税，大致相当于国内生产商支付的碳费。▪欧盟已经发布了一份详细的 CBAM 提案，涉及水泥、钢铁、铝、化肥和电力行业——更多国家可能会效仿。▪虽然它们在纸面上很有吸引力，但 CBAM 带来了令人衰弱的实施挑战，例如碳核算、追踪全球价值链以及确保与 WTO 和全球环境协议的兼容性。▪一个基于 CBAM 的全球贸易体制，无论管理得多么好，作为推动气候创新的系统都是不完整的。▪CBAM 可能通过鼓励规避来加剧全球贸易紧张局势，这将创建清洁和肮脏的工业集团，扰乱供应链，并削弱对气候创新的激励。▪更好的方法是创建一个气候创新俱乐部，为具有雄心勃勃、透明和可执行的气候目标的国家提供灵活的开放贸易利益。 信息技术与创新基金会| 2021 年 9 月页页1介绍随着决策者磨练他们的国内气候政策以加强 2015 年巴黎协定下的国家自主贡献，持续的恐惧压在他们身上。没有哪个领导者愿意以应对气候变化的名义，最终将本国产业置于全球竞争劣势，使高薪工作付出代价，减少税基，并创造新的安全风险。碳边界调整机制 (CBAM) 似乎为越来越多的司法管辖区提供了摆脱这种困境的方法，这些司法管辖区将碳定价作为其政策的基石。通过在不受碳价格影响的地方生产的进口产品的价格增加关税，CBAM 旨在通过在必须支付价格的国内生产商与不支付价格的外国竞争对手之间建立公平的竞争环境来保护国内气候收益。长期以来，CBAM 一直是学术研究的主要内容，现在正在政策制定者中流行起来。欧盟通过其排放交易系统 (ETS) 对许多产品设定了碳价格，并于 7 月发布了 CBAM 提案。英国正在考虑一个，可能会在 11 月在苏格兰举行的下一次全球气候会议之前宣布。1 候选人乔拜登在竞选活动中支持 ETS，他的气候特使约翰克里重申了政府的今年春天的兴趣.2问题是，虽然 CBAM 在理论上很有吸引力，但在实践中却行不通。在政策制定者制定此类政策之前，他们应该了解在实施这些政策时可能出现的问题。特别是，CBAM 可能会阻碍气候政策最重要的目标：开发和部署可以减少温室气体 (GHG) 排放的创新。对于能源密集型、贸易暴露 (EITE) 行业，例如钢铁和化工，这种影响将尤其严重，这些行业受 CBAM 的影响最大，并且最需要创新。虽然 CBAM 在理论上很有吸引力，但它们在实践中是行不通的。在政策制定者制定此类政策之前，他们应该了解在实施这些政策时可能出现的问题。一个实际问题是，计算进口的碳含量可能非常困难，导致不确定性、博弈和价格扭曲。这些困难可能会促使生产商远离实施 CBAM 的国家，或导致全球经济分化，低碳商品在一个区域自由交易，而碳密集型商品在另一个区域自由交易。受贸易影响的行业也可能利用 CBAM 政策制定来不公平地保护自己，从而削弱政策的影响。 CBAM 也可能违反世界贸易组织 (WTO) 规则，甚至通过增加各方之间的不信任和破坏核心国际环境原则来破坏《巴黎协定》本身。对 CBAM 密集型贸易体系进行博弈的不确定性和机遇可能会阻碍对研究、开发和示范 (RD&D) 以及推动气候创新的首创商业项目的长期投资。具有大型碳密集型集团的分叉全球经济将限制减少排放的工业创新的传播机会，从而减少首先制造它们的动力。保护主义和国际贸易规则的侵蚀也是如此。 信息技术与创新基金会| 2021 年 9 月页页2虽然 CBAM 行不通，但关于它们的全球辩论提出了一个至关重要的问题：世界各国如何创建一个开放、创新友好的全球净零排放经济？一个可行的解决方案必须解决碳密集型生产者搭便车的问题，同时支持更强大的国家气候雄心和合作。一种可能的解决方案是发展“气候创新俱乐部”，该俱乐部足够灵活以适应不同的国家气候政策，但足够强大以加速清洁能源创新和工业脱碳。本报告首先讨论国际贸易与创新的关系。然后概述了碳定价机制、跨境碳“泄漏”的挑战，以及作为应对该挑战的潜在解决方案的 CBAM。在考虑 CBAM 重的贸易制度如何影响气候创新之前，下一部分将介绍实施 CBAM 的困难。报告最后将“气候创新俱乐部”概念发展为一个有前途的替代方案。国际贸易和气候创新根据《巴黎协定》，参与国寻求将全球平均气温上升限制在 1.5 摄氏度以内。为此，到 2050 年，温室气体净排放量必须降至接近零。截至 2021 年 8 月，占全球排放量 73% 的 132 个国家通过或正在考虑净零排放目标。3拜登总统承诺美国将加入欧盟、日本、韩国和其他国家的目标是到 2050 年净零，而中国已承诺到 2060.4 实现该目标这些雄心壮志使挑战的规模成为人们关注的焦点。不仅全球电力部门必须在本世纪上半叶进行清理——这是过去二十年气候政策制定者消耗殆尽的一项艰巨而远未完成的任务——而且交通、工业、建筑、和农业。而且，由于所有这些部门都不太可能达到净零，因此必须采用从大气中去除温室气体的方法来弥补差异。在某些方面，前进的道路是明确的。美国国家科学院关于深度脱碳的小组提出了一系列“无悔”行动，这些行动在广泛的途径中都是强有力的，例如提高能源效率、加速低碳电力的增长和电气化能源终端5 但同一个小组还强调，由于缺乏负担得起的有效技术，针对许多排放源的解决方案非常昂贵或目前根本无法获得。国际能源署 (IEA) 的 2021 年净零排放情景加强了这一结论，其中几乎一半的减排量是由尚未商业化的技术驱动的。 6 学院和国际能源署都呼吁制定政策在任何净零国家战略中考虑加速气候友好型创新至关重要。此类政策包括对 RD&D 的公共投资，但远不止于此。仅举几例，旨在减少排放的税收、监管和公共采购政策也必须促进创新，而不是简单地支持现有技术的销售——以免政策制定者将经济推入死胡同，每次边际减排排放变得异常昂贵。 信息技术与创新基金会| 2021 年 9 月页页3国际贸易如何推动创新必须将贸易政策添加到在促进气候创新方面发挥作用的政策清单中。过去，贸易政策已被证明是许多行业创新的重要驱动力。其影响流经多个渠道。 7这些渠道之一是规模经济。国际贸易使商品产品的更大市场成为可能，推动资本货物和生产过程的创新。随着生产商扩大规模，他们寻求越来越专业的设备，并找到节省投入的方法。这些动态是某些行业“经验曲线”的基础，将累积产量与成本下降联系起来。市场增长越快，生产增长越快，工艺创新越多，成本下降得越快。太阳能光伏板生产就是这种动态的典型例子。 8国际市场也可以推动产品创新。由于贸易的存在，商品可能会有所不同，以满足细分市场的特殊需求，这些细分市场如果局限于一个国家就太小而无法满足，但在跨境聚合时需要生产者的关注。一个只有1个地热站点和50个煤矿的国家不太可能发展地热能产业，但一个50个国家拥有50个地热站点的世界更有可能这样做，即使有1000个煤矿也是如此。国际贸易扩大竞争可能是另一个创新驱动力。以不同方式做事的进口商撼动了已经适应过于舒适的生产模式的国内现有企业。出口和建立国外业务的机会也可能激发现有企业进行创新并以新方法吸引新进入者进入一个行业。国际贸易有助于区域专业化，进一步加速创新。长期以来，经济学家一直观察到同一行业的公司倾向于聚集在一起，吸引技术工人和供应商。与仅限于单一市场的集群相比，服务于全球市场的集群可以变得更大，并且更加集中。专业人才和信息集中在一个小的地理区域内，可以激发创造力并提供获取资源的途径，因此可以更容易地探索有前途的技术和商业机会。理想情况下，所有这些驱动因素——规模、细分、竞争和专业化——相互作用，为创新提供额外的推动力。不断增长的庞大市场不断剥离出更狭窄的利基市场，所有这些市场都是全球不同地点的公司的目标。其中一些地点成为全球创新中心，它们继续竞争，同时有意或无意地共享知识。信息技术 (IT) 国际贸易的历史非常接近这种理想状态。 IT 贸易得益于自由贸易协定，例如 1996 年的信息技术协定，该协定取消了对多种产品的关税并产生了大量的创新收益。 9迈向气候创新友好型全球贸易体制自由贸易协定虽然能有效推进 IT 创新，但不一定会加速气候创新。原因是温室气体对全球环境的成本没有纳入市场价格。更开放的国际竞争很可能会压低价格 信息技术与创新基金会| 2021 年 9 月页页4通过允许一个国家的肮脏但廉价的生产者削弱另一个国家的清洁但昂贵的创新者。为了避免气候变化的最坏后果，必须建立一个足够开放的全球贸易制度，以通过尽可能多的贸易渠道推动创新，但同时也受到限制，以便贸易部门朝着气候友好的方向发展。从表面上看，全球范围内的碳定价是这种制度的一个有吸引力的基础。这似乎相对简单，特别是因为少数交易部门负责大部分交易排放。但外表可能是骗人的。问题在于，通过世界各地的 CBAM 实施的全球碳定价将非常难以谈判，即使实施，也不太可能刺激全球气候需求的规模和速度的创新。碳定价、碳泄漏和边界调整碳定价的前提是消费者喜欢较低的价格这一核心经济原则。有效的碳价格，无论是通过税收还是限额交易计划，都会提高碳密集型能源的成本。生产者可能会通过将增加的价格转嫁给消费者来做出回应。但是，知道消费者可能会减少购买作为回应，生产者有动力寻找减少排放的方法，从而最大限度地减少成本增加。当生产者相互竞争时，激励会更加强烈。 10创新是他们可能做到的最重要的方式。 “诱导创新”是由一种生产要素（在这种情况下，碳密集型能源）的成本相对增加所激发的，是一种公认的现象。 11 最近由迈克尔·格鲁布 (Michael Grubb) 领导的文献综述得出结论“碳定价的理由得到加强......鉴于它可能会推动低碳创新。”12诱导创新在推动渐进式变革方面发挥着重要作用，但不会带来更激进的突破“然而，”Grubb 和他的合著者继续说道，“碳定价本身可能是刺激创新的一种非常生硬的方式。”13 正如信息技术和创新基金会 (ITIF) 长期以来所主张的那样，诱导创新可以发挥重要作用在低碳技术与“肮脏”的现有企业接近成本竞争力时推动渐进式变革。但这不会导致在减排增量成本远高于任何合理碳价格的行业中实现更激进的突破。公共 RD&D 投资的推动以及一系列其他政策必须与碳定价相辅相成，以推动这些部门的快速创新。 14碳泄漏如果碳定价只是将排放量从一组边界内转移到另一个位置，那么即使是诱导创新也会受到损害。 “碳泄漏”，因为这种转变已经为人所知，很可能在现实世界中出现，因为没有全球政府来强加全球碳价格。排放温室气体的公司位于征收价格的司法管辖区之外，通过向其出口获得竞争优势，而受价格约束但寻求在不征收价格的司法管辖区销售的出口商则处于竞争劣势。 信息技术与创新基金会| 2021 年 9 月页页5对工业生产转移到没有碳价格的司法管辖区的恐惧是气候政策制定者一直关注的问题。 （同样的问题也会影响气候政策的监管方法；低监管的司法管辖区比高监管的对高排放部门更具吸引力。）这不是一种无谓的恐惧。经济合作与发展组织 (OECD) 的研究估计，高达 25% 的全球温室气体排放体现在跨境贸易商品中。如图 1.15 所示，排放密集型贸易集中在少数几个部门，包括化学品、金属和电子产品排放。图 1：2015 年出口总额中包含的 CO2 排放的部门份额16 信息技术与创新基金会| 2021 年 9 月页页6如表 1 所示，中国等出口密集型国家占贸易流中排放量的很大一部分（导致表中出现负数），而美国等进口密集型国家则倾向于接受排放密集型国家。商品。在中国生产并运往其他地方的商品的排放量占该国总量的 10%。进口