荷兰温室气体减排综合战略（英）

WP/21/223荷兰的综合温室气体减排战略作者：Nicoletta Batini、Simon Black、Oana Luca 和 Ian ParryIMF 工作论文描述了作者正在进行的研究，并发表以征求意见并鼓励辩论.基金组织工作文件中表达的观点是作者的观点，不一定代表基金组织、其执行董事会或基金组织管理层的观点。 2基金组织工作论文描述了作者正在进行的研究，并发表以征求意见并鼓励辩论。基金组织工作文件中表达的观点是作者的观点，不一定代表基金组织、其执行董事会或基金组织管理层的观点。© 2021 国际货币基金组织 WP/21/223基金组织工作文件欧洲部荷兰的综合温室气体减排战略由 Nicoletta Batini、Simon Black、Oana Luca 和 Ian Parry 编写1由 Alfredo Cuevas 授权分发2021 年 8 月抽象的荷兰为未来制定了雄心勃勃的温室气体减排目标 - 到 2030 年将其排放量比 1990 年的水平减少 49%，到 2050 年减少 95%。这些目标和最近的欧盟绿色协议可能在欧盟范围内制定的新目标需要快速加速在脱碳。本文讨论了政府的减缓战略，并提出了几项建议，以补充和加强该战略，并更好地协调各部门的有效碳价格。本文讨论了使最近引入的行业碳税更有效的替代方案，并建议在工业、运输、建筑和农业中使用收入中性的退税计划。对于发电，它建议取消住宅和工业用电的税收，通过提高二氧化碳排放底价来补充煤炭淘汰计划。这些改革对消费的影响很小，而且在收入分配中的分布相对平均。JEL 分类号：Q48、Q54、Q58、H23关键词：气候变化、荷兰、气候减缓、碳定价、退税、收入回收、天然气、工业、建筑、交通、农业。作者的电子邮件地址：Nbatini@imf.org； Sblack@imf.org; Oluca@imf.org IParry@imf.org。1 作者感谢当局、EUR 研讨会的参与者以及 Alfredo Cuevas 提出的非常有帮助的意见和建议。所有的错误都是我们自己的。 3I. 介绍与 1990 年的水平相比，荷兰已将温室气体 (GHG) 排放量减少了 17%，并制定了到 2030 年将排放量比 1990 年水平进一步减少 49% 的国家目标.国家目标在 2019 年气候协议中被采纳2但鉴于欧盟最近宣布将温室气体排放量降低 55% 的承诺，需要加强到 2030 年达到 1990 年的水平。为了支持国家目标，荷兰对每个主要排放产生部门（即工业、发电、运输、建筑和农业）采用了逐步收紧的排放目标。到 2030 年，荷兰还打算逐步淘汰煤炭发电，将可再生能源在电力生产中的份额提高到 70% 左右，并将零排放汽车的销售份额提高到 100%。荷兰正在实施一系列广泛的激励措施和法规以减少排放（在现有燃油税的基础上）；为了实现该国雄心勃勃的气候目标，即使在预期收紧国家和部门排放目标之前，仍需要采取额外措施。本文提出了一揽子财政政策措施，旨在补充和加强现有措施并提高减缓战略的整体效率。主要建议包括：修改工业部门的碳税，将其转变为收入中性的退税。这项改革将以具有成本效益的方式为所有企业提供持续的减排激励，限制普通企业的负担，以更好地解决竞争力和泄漏问题，并随着全行业排放率的下降自动更新。以收入中性的方式逐步取消住宅和工业用电税，代之以额外的二氧化碳附加费2 发电/区域供暖和煤炭发电的排放。这项改革（连同其他措施）足以实现该部门 2030 年的排放目标。修改车辆消费税制度以包括纯费用。这项改革将有效地加强激励转向更清洁的车辆，特别是在高效内燃机车辆中。近期逐步提高柴油税至汽油税水平，长期过渡到按公里收费。第一次改革将消除车辆购买决策中的扭曲（这在环境方面没有保证）2GON (2019)。 4理由），而第二个将稳定交通部门的收入，同时允许更有效地管理道路交通拥堵。对建筑部门实行退税，以促进能源效率和清洁技术。费用补贴可以鼓励节能电器和电加热系统，并可以纳入房地产税，以奖励具有更高能源性能的建筑物。对农业部门实行退税，并利用财政激励措施将（主要是牲畜）农场改造成混养农业。可以对农民 CO 之间的差额收取费用2 当量（CO2e) 每公顷排放量和行业平均值，考虑到一氧化二氮、甲烷和 CO2.这项改革可以辅以抑制排放密集型产品消费的措施，包括加强财政计划以提高牛肉、猪肉和乳制品的相对价格，并通过结构性改革来加强有机农业的份额并减少饲养的动物。本文的结构如下.下一节提供有关排放趋势、排放和清洁能源目标以及欧盟和国内现有政策的背景。第三部分评估当前设想的政策改革，并提出补充改革建议，以扩大工业、电力、交通、建筑和农业部门的减缓。它还讨论了能源部门缓解政策对家庭的影响。第四部分提供了简短的总结性评论。 5图 1. 全球 CO2 预测和变暖目标的路径40353025201510502°C1.8°C1.5°C 历史的基线 - COVID 之前基线 - COVID 后 NDC（截至 2021 年 6 月 2 日）2015202020252030资料来源：帕里等人（2021 年）。注：碳税起价为每吨 15 美元，此后从 2022 年到 2030 年稳步上升。变暖路径假设二氧化碳排放量与温室气体总量成比例减少。II. 排放和政策背景A. 排放趋势 在全球范围内，COVID-19 经济危机并没有减少对清洁能源转型的迫切需求。全球合作2排放量以及其他温室气体的排放量必须比 2030 年预计的基线水平（即没有新的或收紧现有减缓政策的水平）减少 30-60%，才能继续实现气候稳定目标。如果没有这些减排，实现温度稳定目标的可能性将迅速下降，尤其是在未来十年长期存在化石燃料资本锁定的情况下。容温升至2以下°C 要求逐步采取措施（在现有措施的基础上）相当于到 2030 年每吨约 75 美元或更多的全球碳税（图 1），并在 2030 年以后进一步增加。从某种意义上说，危机增加了碳定价的紧迫性随着经济复苏，定价提供了确保新投资在清洁能源和其他部门之间适当分配的关键信号。到 2019 年，与 1990 年的水平相比，荷兰已将整个经济的温室气体排放量减少了 17%。工业、建筑和农业的排放量分别降低了 35%、22% 和 20%，但发电和运输排放量分别高出 7% 和 9%（表 1）。亿吨二氧化碳 6在一切照旧 (BAU) 基准下，IMF 工作人员预计 2020 年至 2030 年间温室气体排放量将上升 4.6%. BAU 假设没有新的或收紧现有的缓解政策。3尽管在此期间 GDP 增长了 11%，但 GDP 的排放强度下降了 10%，这反映了能源效率的逐步提高（随着旧的、效率较低的资本被淘汰）以及对燃料和电力的需求增长低于比例的假设到 GDP。类似的趋势也适用于许多其他欧盟国家，尽管 BAU 排放量会在快速增长的低收入国家增加（图 2）。按人均计算，荷兰的排放量高于欧洲同行的平均水平。2018 年，荷兰人均温室气体排放量为11 吨二氧化碳2e，比普通欧洲公民高出近 30%（图 3）。即使与人均收入相似的国家相比，荷兰的排名也偏高——例如，3 也就是说，燃料混合在未来基本保持不变且能源效率以历史速度增长的基线。该基线并不反映“当前政策情景”，即监管在此期间改变能源结构。有关详细讨论，请参阅 IMF 2019b，附录 III。 7奥地利、丹麦、法国、意大利、挪威、瑞典和英国的人均温室气体排放量在 5 至 8 吨之间。4能源占荷兰温室气体的 81%.电力、工业、建筑和交通部门分别占温室气体的 22%、29%、12% 和 18%。工业过程（例如水泥、化学品）占另外 6%，农业占 9%，土地利用、土地利用变化和林业 (LULUCF) 占 3%，废物（垃圾填埋场的甲烷泄漏）占 1%（图 4 和表格1）。B. 排放和清洁能源目标对于 2015 年巴黎协定，欧盟提交了第一轮国家自主贡献 (NDC)，承诺到 2030 年将欧盟排放量比 1990 年水平减少 40%.欧盟范围内的减排目标不会自动导致荷兰的国家目标。欧盟有两个不同的部门排放目标： 欧盟排放交易体系 (ETS) 涵盖发电/区域供暖、大型工业企业和欧盟内部航空的排放——这些排放目前约占欧盟温室气体的 40%。第一轮目标是到 2030 年将这些排放量比 2005 年的水平减少 43%。 交通、建筑、小型工业企业、农业和废物的排放包含在“努力分担条例”(ESR) 中，该条例为这些排放设定了在成员国层面实施的具有约束力的目标。第一轮目标是到 2030 年将这些排放量相对于 2005 年的水平减少 30%。高收入国家的 ESR 排放目标更为严格，荷兰的目标是到 2030 年将这些排放量与 2005 年的水平相比减少 36% 或减少 9940 万吨 (Mt) 的二氧化碳2e到 2030 年相对于 2005 年的水平。在此背景下，荷兰的 2019 年气候协议提议到 2030 年将国家温室气体排放量比 1990 年水平减少 49%，到 2050 年比气候法设想的 1990 年水平进一步减少 95%.气候协议4 然而，取决于经济结构和对化石燃料的历史依赖的跨国排放比较并不是减缓努力的可靠指标。 8包括工业、发电、建筑、交通、农业和土地利用的指示性（非约束性）目标，以减少总共 48.7 吨二氧化碳的排放2e到 2030 年相对于基线。5在荷兰环境评估署 (PBL) 的 2020 年 10 月基线轨迹中，排放总量将减少 43 Mt CO2e关系到2018 年水平和 78 Mt CO2相对于 1990 年的水平（表 1）。2030年减排目标需加倍.根据已采纳和提议的政策，PBL 预计到 2030 年的排放量（不包括土地使用）为 147 Mt CO₂ 当量，或 34%，与 1990 年的水平相比（表 1），这在未来十年留下了巨大的差距需要解决（ PBL，2020）。由于可再生能源的强劲增长、低天然气价格、逐步淘汰煤炭发电以及减少天然气发电的使用，预计电力部门的减排量最大，到 2030 年将减少一半以上。工业部门的 PBL 预测不包括碳税的影响，在报告时，碳税的定义还不够充分，无法纳入。包括 2021 年 1 月引入的碳税和其他一些计划措施（不包括在 PBL 预测中），仍有 14 Mt CO 的排放缺口2（图 5）。为了遵守 2020 年 9 月宣布的欧盟绿色协议中的第二轮承诺，需要对气候法案进行修改——包括更严格的排放目标和措施。增强的承诺是到 2030 年将欧盟温室气体排放量在 1990 年的水平上减少 55%。欧盟范围内更雄心勃勃的可再生能源和能源效率目标也可能导致荷兰对这些目标的贡献更大。预计到 2021 年年中实现更严格的欧盟目标的具体欧盟政策建议。国际货币基金组织工作人员的估计表明新的排放量5见 https://www.klimaatakkoord.nl/organisatie/hoe-het-klimaatakkoord-tot-stand-kwam/sectortafels。图 5. 荷兰：历史和预计排放量1/（Mt CO2 当量）新欧盟政策下可能的进一步目标-34%-49%221-14-59%147113911/ 不包括土地使用资料来源：改编自 PBL 2020-22-201990级KEV 2020基线“管道”中措施的估计效果政策缺口国家 2030 年目标需要的额外措施 9目标将意味着荷兰的额外减排承诺为 22 Mt CO2e到 2030 年6.荷兰政府成立了一个研究小组来考虑欧盟绿色协议产生的气候承诺，并于 2021 年 1 月发布了一份报告7强调需要对清洁技术基础设施和关键技术进行投资，并加强监管。气候协议中部门层面的其他国内目标包括：交通：到2030年将电动汽车在新乘用车中的销售份额提高到100%；建筑：提高 150 万户家庭和 100 万座公用事业建筑的能源效率；和电力：到 2030 年，预计可再生能源在电力生产中的份额将达到 70%。C. 当前欧盟层面的政策8欧盟排放交易体