基础设施与经济2021 年 7 月 1 日国会研究服务https://crsreports.congress.govR46826 R468262021 年 7 月 1 日利达·R·温斯托克宏观经济政策分析师基础设施与经济最近，基础设施投资重新引起了人们的兴趣，拜登总统和一些国会议员都在讨论此类支出的收益和成本，以及哪些投资应被视为基础设施的一部分。基础设施投资或基础设施改革可以描述政策讨论中的广泛活动，具体取决于上下文。一般来说，基础设施历来指的是寿命更长、资本密集型的系统和设施，例如道路、桥梁和水处理设施。部分原因是基础设施的定义不明确，没有固定的方法来衡量基础设施投资。对于公共基础设施，经济学家通常使用一种称为政府投资。 概括基础设施是现代经济的关键因素，它使私营企业和个人能够生产商品和服务更高效。就整体经济产出而言，公共基础设施支出的增加通常会在短期内通过刺激需求和提高整体生产力在短期内导致更高的经济产出。对经济产出的短期影响在很大程度上取决于融资类型（无论是赤字融资还是赤字中性投资）和经济状况（无论是衰退还是扩张）。对经济产出的长期影响还受到融资方式的影响，因为当投资处于赤字融资时，私人投资可能会“挤出”。经济学家还预计基础设施的类型——无论是公路、铁路、机场、公用事业还是公共建筑——都会影响对经济产出的影响。自 1960 年代以来，美国的非国防政府总投资（联邦、州和地方）一直在大幅下降，从占 GDP 的 4% 以上降至 2019 年的 2.7% 左右。在过去的几十年里，这一比例逐渐下降，从 1966 年约占 GDP 的 1.4% 下降到 2019 年约占 GDP 的 0.7%。超过 1950 年代中期以来的直接联邦支出。随着时间的推移，州和地方投资遵循与联邦层面的投资类似的模式，但通常占 GDP 的比重更高。国家和地方投资在 1939 年达到占 GDP 的 3.64% 的峰值，然后在二战期间和之后不久急剧萎缩，然后在 1960 年代后期回升至 GDP 的 3% 左右。国家和地方投资有所下降到 2019 年下降到 GDP 的 2%。预计经济产出的变化会影响就业；因此，基础设施投资也可能增加短期就业。最近的研究表明，增加基础设施投资会适度降低失业率，尽管其影响可能因融资方式和经济状况而有很大差异。赤字中性投资不太可能影响就业，而赤字融资投资预计将在短期内降低失业率。此外，最近的经济研究表明，在经济扩张期间，劳动力市场相对强劲，基础设施投资不太可能对失业率产生任何持续影响。在经济衰退期间，同样的投资可能会在一定程度上降低失业率。拜登政府提出了一项增加基础设施支出的提案，即美国就业计划，其中包括一些观察家认为不一定属于“核心基础设施”类别的某些条款。其他人则认为某些条款根本不属于基础设施的范畴，导致围绕该计划对经济的潜在影响和更广泛的基础设施定义的重大辩论。拜登总统提议将公司税率从 21% 提高到 28%，为美国就业计划支付费用。据政府称，这将使美国就业计划的赤字在 15 年内保持中性，尽管大部分支出将在前 10 年内完成。美国就业计划最初提出为 2.25 万亿美元；政府目前正在与国会谈判，任何最终协议的规模和资金仍有待观察。国会研究服务 基础设施与经济内容简介 1基础设施的定义...................................................................................................................................1基础设施类型 1测量 2政府总投资 (BEA) 2联邦投资 (CBO) 3经济和公共基础设施投资 3对经济产出的影响 4融资 5商业周期时间 8就业影响 9融资 10商业周期时间 10在美国的基础设施投资 11美国就业计划 14建议规模和融资 15潜在影响 15辩论 16图图 1. 1929-2019 年年度联邦非国防投资 11图 2. 实物资本：按预算职能划分的联邦非国防投资，2018 年 13图 3. 1929-2019 年国家和地方年度投资 14图 4. 2020-2030 年美国就业计划的预计影响 16联系人作者信息 17国会研究服务 基础设施与经济国会研究服务1介绍基础设施通常是指促进经济活动的持久结构或系统。然而，这个简单的定义掩盖了对于哪些特定结构或系统应该被视为基础设施缺乏共识。有些东西（例如道路、桥梁和港口）被广泛认为是基础设施，而其他东西（例如知识产权和政府大楼，如学校和医院）则更具争议性。联邦、州和地方政府在投资建设新基础设施和维护现有基础设施方面发挥着重要作用，尽管美国政府的投资在过去几十年中普遍减少。最近，拜登政府和国会一直在讨论潜在的基础设施投资支出计划。许多经济学家认为，在合适的经济条件下，对基础设施的公共投资将有助于长期增长。但是，如果投资是通过政府债务融资或在经济扩张期间进行的，则可能会抑制甚至抵消影响。本报告讨论了公共基础设施投资的潜在利弊、公共基础设施投资在经济中的状况，以及未来可能的额外公共基础设施投资计划。虽然该报告侧重于公共基础设施投资，但我们注意到该国也有大量私人基础设施投资。1基础设施的定义基础设施没有一套定义，基础设施投资很难衡量。政府机构和研究人员使用各种类型的数据来衡量基础设施，找到两个完全可比的研究来源可能具有挑战性。基础设施的大多数定义包括对生产过程中使用的物理结构和设备的投资。基础设施投资通常旨在通过提高生产过程的效率来刺激生产力增长——这是长期经济增长的主要决定因素之一。并非所有基础设施项目最终都会提高生产率增长，而那些提高生产率的项目的影响也会有所不同。本节讨论衡量基础设施投资的困难、经济学家和研究人员使用的各种衡量标准，以及不同类型的基础设施（以及这如何影响衡量问题）。基础设施类型基础设施往往被组织到特定的桶中。许多经济学家和政策制定者做出的主要区别之一是所谓的核心基础设施与所有其他基础设施之间的区别。核心基础设施通常是指具有直接提高生产力的潜力的物理结构和设备，因为它们与生产商品和服务的成本密切相关。示例包括公路、铁路、机场和公用事业，其中1联邦、州和地方政府通常分担公共基础设施投资的成本，其中大部分直接支出来自州和地方政府。联邦政府以直接支出和向州和地方政府提供赠款的形式为基础设施投资做出贡献。有关更多信息，请参阅 CRS In Focus IF10592，基础设施投资和联邦政府，William J. Mallett。 基础设施与经济国会研究服务2其他。2一些研究表明，与所有类型的基础设施加在一起相比，核心基础设施对私营部门经济产出的影响往往更大。3基础设施的另一种分类与谁为它提供资金和谁拥有它有关。基础设施投资可以由政府、私营部门或两者结合进行。基础设施通常分为公共、私人或公私合作伙伴关系。虽然乍一看似乎政府的基础设施投资将用于公共基础设施项目，对于私人和公私营部门也是如此，但情况并非一定如此。公共基础设施是指公有的基础设施，私有基础设施是指私有的基础设施。然而，政府仍然可以投资私有基础设施，就像私营部门可以投资公共基础设施一样。4测量鉴于没有对基础设施的官方定义，政府机构实际上并没有公布“基础设施投资”的数据。相反，各个机构发布不同类型的政府和私人投资数据。虽然私营部门在基础设施方面有大量投资，但使用公开可用的集中数据可能更难以代理这种类型的投资；因此，本报告侧重于政府的投资。本报告中的大部分分析使用由经济分析局 (BEA) 衡量的政府总投资作为公共基础设施投资的代理。一些分析还使用联邦投资，由国会预算办公室 (CBO) 衡量。以下小节详细讨论了这两种方法。5对于本报告中提到的其他研究，当时包括了对方法论的讨论。政府总投资 (BEA)由于基础设施的定义不明确，跟踪政府在基础设施投资上的支出可能很困难。 BEA 是跟踪各种类别政府支出的更全面的数据来源之一。6BEA 将政府支出分为消费支出和总投资。7消费支出包括政府为生产和向公众提供商品和服务的支出，例如支付人口普查工作人员调查家庭的费用，通常不包括基础设施。相比之下，政府总投资包括政府在固定资产或资本上的支出，这些资产或资本用于使公众受益一年以上，例如道路、桥梁、计算机和政府建筑。8然后将投资进一步分为三类：（1）结构，其中包括2有关核心基础设施和其他定义的更多信息，请参阅 CRS In Focus IF10592，基础设施投资和联邦政府，William J. Mallett。3Pedro Bom 和 Jenny Ligthart，“我们从关于公共资本生产力的三个十年研究中学到了什么？”，《经济调查杂志》，第一卷。 28，没有。 5（2015 年 12 月），第 889 -916 页。4美国国会预算办公室 (CBO)，联邦投资预算，2021 年 4 月，https://www.cbo.gov/publication/57142#_idTextAnchor006。5有关各机构对基础设施投资定义的更多信息，请参阅 CBO，联邦投资预算，第 1 章，https://www.cbo.gov/publication/57142#_idTextAnchor006。6联邦层面的基础设施投资数据也可从管理和预算办公室 (OMB) 制作的历史表格中获得。这些来源不包括有关州和地方基础设施支出的数据。7由于 BEA 衡量的是商品和服务的产出，因此与联邦预算对支出的定义不同，它在衡量政府支出的标准中不包括政府转移支付或补贴。8BEA，美国国民收入和产品账户的概念和方法，2017 年 11 月，第 9-1 至 9-26 页， 基础设施与经济国会研究服务3核心基础设施的许多经典示例（例如，供水系统、高速公路、桥梁）； (2) 设备（例如计算机、军事硬件）； (3) 知识产权产品（例如，软件、研发）。根据基础设施的定义方式，BEA 政府投资数据可以作为基础设施投资的代理，尽管可能并不完美。9 此外，通常将基础设施投资的分析限制在非国防投资上，因为公众通常无法获得国防投资来协助生产商品和服务。 （就上下文而言，2019 年，约 55% 的联邦投资用于国防目的，而约 45% 用于非国防目的。）10联邦投资 (CBO)CBO 的联邦投资是衡量政府基础设施投资的另一个常用指标。 CBO 认为联邦投资包括三个广泛领域的政府支出：物质资本、研发以及教育和培训。物质资本包括结构；主要设备；以及软件、信息系统和技术。 CBO 规定，要符合联邦投资的条件，实物资本的使用寿命必须至少为两年。研发包括基础研究、应用研究以及新产品和技术开发的支出。教育和培训投资包括通过中学后教育以及就业和职业培训用于幼儿期的支出。 CBO 不包括任何可以立即使用的程序或系统，即使这些程序可能会间接提高未来的生产力，例如医疗保健或学校午餐。11CBO 的衡量标准与 BEA 类似，但 BEA 不包括教育和培训支出。但是，跟踪和计算数据的方法并不相同，因此 CBO 的联邦投资减去教育和培训并不一定等于 BEA 的政府总投资。经济和公共基础设施投资经济学家普遍认为，基础设施是经济福祉的关键因素，它使私营企业和个人能够以更有效的方式生产商品和服务。对于企业而言，基础设施有助于降低生产的固定成本，尤其是运输成本，这通常是企业所在地的主要决定因素。12对于家庭来说，各种各样的最终产品和服务是通过基础设施服务提供的，例如水、能源和电信。13基础设施往往有利于https://www.bea.gov/sites/default/files/methodologies/nipa-handbook-all-chapters.pdf。9国防投资通常不被视为基础设施。即使仅考虑非国防政府总投资，该措施也不符合每个人对基础设施的定义，因此，审慎地查看多个数据来源以研究可能直接和间接影响的一系列投资生产力和长期增长。此外，本报告中的此数据和其他数据未考虑私人投资，这在美国很重要。如果不考虑私人基础设施投资，可能很难全面了解美国的基础设施状况