联邦基础设施投资如何使美国运转马塞拉（Marcela Escobari）Dhruv Gandhi Sebastian Strauss政策简报2021年3月 1布鲁金斯学会联邦基础设施投资如何使美国投入工作概括随着COVID-19继续对经济造成损害，美国面临着三个相互关联的挑战：（1）高失业率以及历史上较低的再就业潜力；（2）不稳定的劳动力市场，低工资，死胡同的工作太多； （3）基础设施方面的巨大差距阻碍了生产力和增长。拜登政府有一个历史性的机会，可以通过解决第三个问题来解决前两个问题。专为最大程度地影响劳动力而设计的大规模联邦基础设施投资计划可以帮助加快再就业，防止伤痕累累并促进长期的包容性和可持续增长。为了使工人获得最大的就业机会和机会，决策者不仅应考虑这些投资可以创造多少工作机会，还应考虑这些工作可能带来的良好业绩，他们将雇用的人以及在多大程度上需要有针对性的重新技能来填补人员配备差距。下面，我们通过描述一种评估和潜在地最大化基础设施投资的劳动力收益的方法，并介绍宽带扩展的案例研究，来说明这项工作将如何成形。危机三重打击在COVID-19大流行之后，美国面临着三个相互关联的挑战。首先，美国经济遭受了严重的失业，如今与大流行之前相比，今天的就业人数减少了近1000万（见图1）。除了失业率上升外，由于灰心丧气的美国人完全离开劳动力队伍，劳动力参与率急剧下降。很大程度上是因为COVID-19已严重破坏了高接触性职业（例如，清洁，招待和食品服务），因此震惊打击了低薪工人，其中最有可能是黑人，西班牙裔，女性和年轻的工人最为困难。更糟糕的是，这些工人正经历着最艰难的时光，因为他们有经验的职业历来没有为当今的按需职业提供任何途径。经济吸收流离失所工人的潜力至少是自2004年（我们可以衡量的第一年）以来的最低水平。正如我们在11月所写的那样，“ 联邦基础设施投资如何使美国投入工作2布鲁金斯学会今天的失业工人可能会比过去更难找到新工作并在劳动力市场中前进。”这些工人失业的时间越长，他们的就业能力就越低，这种现象被称为“疤痕”。图1与大流行之前相比，今天的就业人数减少了近一千万美国总就业人数（非农业），百万1551501451401351301252019年1月2021年1月注意：季节性调整。资料来源：美国劳工统计局。其次，即使在大流行之前，美国的劳动力市场还是非常不稳定。在COVID-19之前，几乎一半的美国劳动力（44％或5,400万工人）的工资很低，年薪中位数低于18,000美元。大约一半的低薪工人拥有高中或以下文凭，只有14％的人拥有学士学位。此外，我们的研究表明，大多数低薪工人都在从事低薪工作，在劳动力市场中努力向上发展，获得发展和晋升机会的机会越来越少，而且，妇女和有色人种受到了不成比例的影响。工作质量和经济流动性下降。 152.5就业人数减少990万142.6130.3 联邦基础设施投资如何使美国投入工作3布鲁金斯学会第三，美国经济承受着巨大且持续的基础设施缺口，从而阻碍了生产力和长期增长。美国土木工程师协会将美国基础设施评为C级，将其评为“差”和“有风险”，而世界经济论坛的《全球竞争力报告》则将其排在世界第13位。在基础设施方面的公共支出一直未能跟上经济增长的步伐；美国在基础设施上的支出仅占GDP的2.3％，而欧洲国家/地区的平均支出为5％，而中国约为8％。只是为了见面到2025年，美国基本的国家需求，估计将面临超过2万亿美元的资金缺口。为了在2050年之前实现碳中和，还需要在清洁能源和气候变化适应与缓解方面投入数万亿美元。在经济和社会动荡的情况下，决策者必须采取大胆的行动来加快再就业，同时建立能够为所有工人提供尊严，稳定和机会的生产性，弹性，低排放的经济。抓住当下拜登政府意识到，设计周密的大型联邦基础设施投资计划有可能弥合严重差距，使美国人重返工作岗位，并纠正就业中的经济，种族和社会不平等现象。将劳动力纳入联邦基础设施投资可以确保它们同时解决所有这三个危机。将基础设施支出用作反周期宏观经济稳定工具的情况并不新鲜。理论依据可以追溯到赫伯特·胡佛总统（Herbert Hoover）和后来由约翰·梅纳德·凯恩斯（John Maynard Keynes）结晶，他认为公共支出可以失业率高时，通过增加劳动力需求来抵消经济下滑。总统富兰克林·罗斯福（Franklin D. Roosevelt）的《新政》对该理论进行了检验。巨大的努力和持久的遗产，在工作进展管理局（WPA）的支持下，新政基础设施项目的初始拨款占GDP的6.7％，相当于如今已达到1.4万亿美元。 WPA在高峰时为多达40％的失业美国人提供带薪工作，相当于今天的约400万个工作。除了短期创造就业机会之外，联邦基础设施投资还可以产生其他一些积极影响。就业增长将增加总需求，并可能对工资产生上行压力。正如许多研究表明的那样，决策者也越来越认识到，经营高压经济可能是减少收入不平等，缩小种族和性别工资差距的有效方法（前提是 联邦基础设施投资如何使美国投入工作4布鲁金斯学会并附有补充政策）。此外，改善国家的基础设施将提高长期生产力的增长。最后，即使基础设施投资对就业，生产力和增长没有影响，它仍然会提供应为所有人使用的公共产品，但私有生产可能无法盈利（例如农村宽带）。由于基础设施支出的许多好处是外部性（意味着它们会累积到整个社会，并且无法轻易阻止个人享受这些外部性），因此政府提供的服务通常是有效的。尽管国会批准了数万亿美元的COVID-19救济措施来避免大规模失业，但国会为基础设施支出分配的资金相对较少。相比之下，美国的主要同行和竞争对手都计划大规模增加基础设施投资。鉴于基础设施的公众支持和两党的呼吁，美国未能效仿这一做法令人困惑。在分裂性的选举年中，2020年的两次总统竞选都支持将基础设施支出增加1.5万亿美元至2万亿美元。从历史上看，低利率为政府提供了充足的财政空间，使其可以用于基础设施等倍增活动，而又不会挤占私人投资-尤其是如果此类支出可以加速再就业，防止疤痕形成并支持长期的包容性增长。当拜登政府和第117届国会考虑进一步刺激计划时，利用这一重大机遇将是明智的。工作，好工作，全民工作大规模的联邦基础设施计划作为使人们在面对不平等的同时工作的一种手段，这种情况是有根据的。为了实现这些目标，政策制定者可能希望选择不仅在经济上有价值，在社会上有益并且在政治上可行的项目，而且还选择那些目前闲置的劳动密集型的项目。与“新政”计划相比，如今创造就业机会的范围更加有限。尽管WPA项目雇用了大量的非熟练工人，但当前的基础设施项目可能需要更多的资金和技能。因此，一个关键变量是所选项目如何与当前失业的劳动力相匹配，以最大程度地增加再就业和机会红利。在决策者考虑不同基础设施项目的利弊时，他们应该考虑三个重要问题： 联邦基础设施投资如何使美国投入工作5布鲁金斯学会他们将雇用多少和什么样的工人？答案取决于一系列复杂的因素，不仅取决于政府对优先事项的选择以及在每个方面的支出。政策制定者确定优先事项清单后，必须评估需求的规模（例如2,000英里的道路，400座桥梁等），并在上面加上价格标签。有了这些支出评估，决策者就可以根据地理位置和职业估算每个项目需要多少工人。每个项目都需要独特的职业组合，并且职业雇用不同类型的工人并具有不同的特征，例如当前的就业，需求，工资，进入壁垒，流动性前景等。这些都会影响项目的成本和速度。它可以配备人员，等等。了解项目所需的职业中目前雇用的工人的特征，对于估算联邦投资在多大程度上为历史上处于边缘地位的社区创造公平的就业机会至关重要。一些职业（例如管理和工程）不成比例地雇用老年白人男子，而另一些职业（例如食品准备和零售业）不成比例地雇用年轻的黑人和西班牙裔妇女。如上所述，COVID-19危机对女性和少数族裔员工占较大比例的职业造成了更大的打击。同时，我们的研究发现，大多数基础设施行业雇用的白人老年人比例不成比例。鉴于这种职业隔离，创造公平的就业机会可能很困难。这与调查结果相符由我们的同事约瑟夫·凯恩（Joseph Kane）提出注重多元化和包容性的部门战略，基于工作的学习计划以及支持服务，以解决基础设施工作中的不平等现象。这些工作将会有多好？职业在提供可访问的，高质量的和面向未来的就业机会的程度上也有所不同。有些职业需要学士学位或更高学历，而另一些职业则没有正规的教育要求。有些人支付生活费并提供医疗保险等福利，而另一些人支付的钱不足以维持生计。有些提供了向上流动的途径，而另一些则是死路一条。考虑到加快再就业的紧迫性，政策制定者可能会青睐那些创造就业机会，自然进入门槛低，提供生活工资，基本劳工保护和稳定的投资。我们的研究发现，大多数基础设施工作都是高薪（高于全国中位数），稳定的，并且没有大学学位的工人也可以使用。 联邦基础设施投资如何使美国投入工作6布鲁金斯学会图2可能需要重新技能？劳动力影响分析可以帮助回答一个关键问题：一个潜在项目可以吸收多少个失业和就业不足的工人？这需要针对项目所需的每个职业，将估计要创造的工作数量与当前失业和就业不足的工人数量进行比较。有些职业（例如零售业）规模如此之大，或者受到COVID-19冲击的打击如此之重，以至于有足够的合格工人来填补所创造的职位。但是，在其他职业中，可能没有足够的闲散合格工人来满足预期的需求（见图2）。职业群体对劳动的利用不足就业不足失业2,500,000 2,000,0001,500,0001,000,000500,0000注意：出于经济原因，未充分就业被定义为兼职。资料来源：人口普查局，2020年10月，当前人口调查（CPS）微数据。如果存在人员短缺，则项目可以通过雇用类似职业的失业和未充分就业的工人来填补，这些工人可以在几乎没有技能的情况下过渡到所需的职业。识别这些相似性（或职业“邻接”）的一种方法是检查有关职业之间工人流动的历史数据。这些转变代表了内在的技能重叠。如果某项职业中没有足够的失业工人，则相邻职业中的工人可能会被吸收而无需大量重新技能。政策制定者可以利用由“未来劳动力大军”倡议开发的“移动路径”之类的工具来追踪进入和走出130个行业的441个职业的常见路径。为了最大程度地吸收，雇主将需要积极主动，并考虑“邻国”工人。 联邦基础设施投资如何使美国投入工作7布鲁金斯学会可能不符合职位描述，但历史上已转变为所需职业的职业。如果在相邻的职业中找不到足够的闲散工人来满足潜在基础设施项目的预期人员配备需求，则可能有必要从非邻近职业中雇用和培训失业和未充分就业的工人。为了快速，经济高效地做到这一点，政策制定者可以将职业距离与所需职业的距离最短的工人作为目标。估算再培训需求可以帮助简化培训计划并为培训计划提供信息。这些估计值对社区学院和其他小型本地培训提供者特别有用。一个高效的再技能架构，包括学徒制前和基于社区的计划，将使教育和培训提供者能够专注于技能差异，并仅解决工人所需的增量技能，从而能够更快，更经济地扩展高质量的培训，从而就业。方框1将本节中描述的分析框架应用于假设的宽带扩展项目。 联邦基础设施投资如何使美国投入工作8布鲁金斯学会专栏1劳动力分析案例研究：宽带扩展约有21至4300万美国人无法使用高速宽带互联网。数字鸿沟沿着种族，社会经济和地理区域发展，损害了该国最边缘化的社区。鉴于数字连接在获取就业，教育和医疗服务方面的重要性日益提高（仅由COVID-19进一步提高），这一差距尤其有害。随着这种依赖的增加，它有可能将最脆弱的人排除在机会之外。为了解决这一严重赤字，拜登总统的平台呼吁“向每个美国人扩展宽带或通过5G的无线宽带”。在国会，《无障碍，负担得起的全民互联网法案》（2020年）发起众议员James E. Clyburn提议投资800亿美元部署高全国范围内的高速宽带基础设施。我们估计，这笔开支将在大约130个职业中创造大约200,000个工作年，主要是安装，维护和维修职业。下表细分了前六个数量最高，最关键（即宽带中相对就业强度最高的职业）的就业机会的估计数量：表格1估计按职业划分的宽带创造就业