【华西环保公用】行业深度报告：全球碳交易市场的前世今生，中国可汲取的教训与面临的挑战

全球碳交易市场的前世今生，中国可汲取的教训与面临的挑战证券研究报告/行业研究华西证券研究所环保行业首席分析师晏溶执业证号：S1120519100004研究助理周志璐2021年3月19日仅供机构投资者使用证券研究报告请仔细阅读本报告尾部的重要法律声明 全球气候谈判进展全球碳交易市场现状欧盟碳交易市场介绍中国碳交易试点情况介绍CONTENTS目录01020304全国碳交易机制介绍05投资建议及风险提示06 全球气候谈判进展缓慢，预计COP26仍处于胶着状态1997年第三次《联合国气候变化框架公约》缔约方会议通过的《京都议定书》，是全球唯一具有法律约束力的温室气体减排条约，强制承诺期为2008年至2012年，美国未参与，其余发达大国均有明确的总量减排目标。2013年至2020年为《京都议定书》第二个承诺期，由于俄罗斯、加拿大、日本和新西兰宣布不再参加第二承诺期，第二承诺期已经没有全球减排的实质意义。2015年《巴黎气候协定》明确提出2°C的全球温升控制目标，同时提出要努力实现1.5°C的目标，提出自下而上的“国家自主贡献”，每五年提升一次。《京都议定书》第二个承诺期及《巴黎气候协定》第一个五年自主减排期都于2020年底到期，第26次联合国气候大会将于2021年11月1-12日举行，全球对于碳排放大国更具雄心的2021-2030年全球减排承诺非常期待。截至2021年2月，18个最大的碳排放国中只有2个，英国和欧盟在2020年提交了一份最新的国家自定贡献目标，其中包含大幅提高温室气体减排目标。其他主要碳排放国要么是提交的国家自定贡献目标的雄心水平增幅很低，要么是尚未提交。欧盟碳交易市场已经运行15年，曾因机制设计缺陷导致碳价暴跌欧盟于2005年1月开始运行欧盟碳交易市场，它管理着31个国家的11000多家发电厂和工厂，以及600多条往返欧盟成员国的航班，覆盖了欧盟约38%的温室气体排放量，其碳交易总量占世界交易总量的75%以上，是目前世界上最大最活跃的碳交易市场。它的发展分为三个阶段，第一阶段(2005-2007)为初试阶段，只覆盖来自发电厂和能源密集型工业的二氧化碳排放，几乎所有的排放配额都是免费分配给企业；第二阶段(2008-2012)正式运行，冰岛、列支敦士登和挪威新加入了交易体系，新增了航空行业，免费排放配额的比例稍减至90%左右，选择性加入N2O；第三阶段（2013-2020）为机制调整阶段，拍卖是配额分配的默认做法。欧盟对于减排项目抵消比例、减排项目类型、配额发放总量等机制设计的不合理以及遭遇经济危机应急手段的缺失，导致欧盟碳交易市场配额过剩、价摘要/Abstract 价格暴跌。到第二阶段结束时，市场有近20亿过剩配额，这些配额转入到了第三阶段。从2019年1月开始，欧盟市场稳定保留机制每年将减少24%的超额碳排放配额，直至2023年，在此之后降幅将收窄为每年12%，2019年底过剩量明显下降至13.85亿吨，后续将继续缩减配额价格回升。再加上绿党在2019年5月的欧洲议会（EP）选举中尤其成功，欧盟减少配额竞拍量，促使碳价快速回升。2020年虽然疫情影响，导致碳价再次出现暴跌，目前由于收紧了碳配额发放和制定了更高的自愿减排贡献目标，促使碳价逐步攀升，2021年3月在能源和股市的支撑下，由于看涨的投机情绪继续占主导地位，碳排放价格攀升至42欧元以上，几家对冲基金预计2021年EUAs将高达100欧元/吨。由于欧盟配额的过剩以及收紧CERs抵消额度限制，CERs成交额降幅明显，2008年顶峰时期，CERs成交额为219亿欧元，2019年CERs成交额仅为100万欧元，2021年后将禁止使用CERs做抵消。全国七大碳交易试点交易不活跃，配额基本以免费发放为主2014年6月起，两省五市碳交易试点全部开始实际交易，国家发改委原计划于2018年启动全国碳交易市场，后因2018年3月中国国务院机构改革，将原国家发改委主导的碳排放权交易职责划入新的生态环境部，工作进展有所延后，最新消息为2021年6月底前全国碳交易系统将启动上线交易。2019年七个试点碳市场共分配配额12.96亿吨；完成线上配额交易量2187万吨，达成线上交易额7.73亿元；线上配额交易量仅占配额分配总量的1.69%，反映出二级市场交易不活跃；成交均价为30.69元。2019年CCER共计成交3013万吨，七大试点CCER交易量仅占配额分配总量的2.32%，反映出一级减排量市场同样交易不活跃。一级二级现货交易均不活跃的情况下，七大碳交易市场过往履约率基本满足100%，只能证明免费配额发放是足量的。七大试点交易市场配额发放基本以免费为主，CCER抵消比例限定在3-10%不等，CCER项目类型均不包括水电类项目，同时基本要求减排量于2013年1月1日后产生。2017年3月国家发改委暂停了CCER项目备案申请，当前我国CCER项目审批和减排量签发处于暂停状态，主管部门并未明确重启时间。CCER项目开摘要/Abstract 发延续了欧盟CDM项目开发思路，需要论证项目满足额外性的要求，但CCER项目中“额外性”论证环节一直饱受争议。另外欧盟对于一些灰色减排项目可能带来的可持续性方面的问题较为谨慎，从2013年起欧盟已经禁止大水电、HFC-23以及N2O项目产生的抵消，垃圾焚烧CDM项目成交量也较小。全国碳交易市场正式启动，试运行阶段预计也将处于不活跃状态2021年1月5日，生态环境部发布《碳排放权交易管理办法（试行）》,并配套印发了配额分配方案和重点排放单位名单，意味着自2021年1月1日起，全国碳交易市场发电行业第一个履约周期正式启动，2225家发电企业率先被纳入全国市场，预计头5年为我国碳交易市场搭建完善阶段。从全国碳交易市场参与主体、分配与登记、配额清缴、处罚等规定来看，基本与七大试点交易体系一脉相承，但全国碳交易体系设计相对控排企业而言更加友善，一个是规定了配额履约缺口上限，二个是处罚条款也较试点更加宽松。以2019年中国温室排放量为140亿吨为基准，假设八大高耗能行业全部纳入完毕后，可覆盖50%的全国碳排放量，那么总排放量为70亿吨，理想情况八大行业摸底的历史排放数据为60亿吨，免费配额发放为60亿吨。按照试点交易情况，假设二级现货价格为30元/吨，一级现货价格为20元/吨，二级市场配额交易量占配额发放总量的1.5%即0.9亿吨，一级市场CCER交易总量占配额发放总量的2.5%即1.5亿吨，那么一二级市场预计交易总额为57亿元。起步阶段的碳交易市场为摸石头过河阶段，设计上一般都是配额免费发放，如果没有衍生品市场，一二级现货市场成交额相对有限，预计也将处于不活跃状态。摘要/Abstract 投资建议在2030年碳达峰、2060年碳中和的远大愿景下，政府于21年年初发布《碳排放权交易管理办法（试行）》，最新消息6月底前全国碳交易系统将启动上线交易，目前正在为2225家电力履约企业办理开户手续。预计头5年为我国碳交易市场的搭建完善阶段，配额100%以免费发放为主，且全国碳交易体系设计相对控排企业而言更加友善，一个是规定了配额履约缺口上限，二个是处罚条款也较试点更加宽松。以七大试点过往7年的运行经验来看，免费分配配额基本够用，一级二级现货交易需求量小，预计一二级市场的成交量需求合计为2.4亿吨。以100MW的光伏和风电电站为例，经测算通过出售CCER每年可分别额外获利146万元和293万元，对原有营收的弹性贡献分别为2.71%和2.22%，当然前提是顺利出售，增量有限建议项目业主理性看待。同时主管部门应汲取欧盟CDM项目及我国七大试点CCER项目开发工作中的教训，合理规划自愿减排项目的开发进程、引导自愿减排量有序进入配额市场、平滑减排量供给的时间分布，平抑市场冲击，保障全国碳交易市场平稳有序运行，避免价格暴涨暴跌。此外还应注意抵消项目类型中国际上存在灰色属性争议的项目，在未来我国可开发减排项目中是否被允许。另外在全国碳交易市场的搭建完善阶段，配额起步价预计在20-40元/吨左右，且配额全部免费发放，控排企业采取抓大放小原则，对于纳入的中大型企业不会造成经济上的履约压力，后续成本要看拍卖比例的提升幅度。风险提示1）碳排放交易市场建设进度不及预期；2）碳排放配额发放过多，导致碳价低迷；3）碳配额价格过低或过高；4）CCER项目无限量供应冲击碳价；5）减排项目类型及抵消比例设置错误；6）配额无偿分配比例迅速下降。摘要/Abstract CHAPTER01全球气候谈判进展 联合国气候变化框架公约签约最早、参与最多无法律约束•1992年签订，1994年生效，公约共有197个缔约方，中国于1992年加入。国际社会应对全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架缔约方责任义务不同•发达国家采取具体措施限制温室气体的排放，并向发展中国家提供资金以支付他们履行公约义务所需的费用。•发展中国家只承担提供温室气体源与温室气体汇的国家清单的义务，不承担有法律约束力的限控义务.•无明确的减排目标，但规定了可以通过后续协定补充。缔约方大会每年举行一次•1997年第三次缔约方会议通过《京都议定书》，于2005年2月16日生效，是全球唯一具有法律约束力的温室气体减排条约，强制承诺期为2008年至2012年。•此后的缔约方会议未就全球减排达成任何实质性承诺。•COP26因为疫情关系推迟至2021年11月举行。1. 全球气候谈判进展基础性框架---《联合国气候变化框架公约》 第二承诺期名存实亡美国未参与三个灵活的履约机制2008-2012年减排5.2%040302012012年多哈气候大会决定将《京都议定书》承诺期延长到2020年12月31日，《京都议定书》于2013年进入第二个承诺期。由于减排责任分歧，第二承诺期签约国的温室气体排放量仅占全球总量的11-13%，《京都议定书》已经没有减排的实质意义。•国际排放贸易机制（IET）：发达国家缔约方之间，交易和转让排放额度。•联合履约机制（JI）：发达国家缔约方之间，通过项目产生的排减单位的交易和转让。•清洁发展机制(CDM)：发达国家通过资金支持或者技术援助等形式，与发展中国家开展温室气体排放减排项目开发与合作，取得相应的减排量，这些减排量被核实认证后，成为核证减排量(CERs)，可用于发达国家履约。《京都议定书》为唯一的自上而下、具有法律约束力的量化减排协定，规定38个经济发达国家的温室气体排放总量从2008年到2012年要比1990年减少5.2％。其中，欧盟减少8％，美国减少7％，日本、加拿大等国减少6％。众国不参与第二承诺期05俄罗斯、加拿大、日本和新西兰宣布不再参加第二承诺期美国前总统克林顿领导的政府曾于1998年在《京都议定书》上签字，但一直未提交参院批准。2001年3月，布什政府宣布拒绝批准《京都议定书》，美国政府未参与京都协定。2015年巴黎气候协定06•明确提出2°C的全球温升控制目标，同时提出要努力实现1.5°C的目标。•自下而上的“国家自主贡献”，发达国家与发展中国家之间行动力度有所区别，并且每五年提升一次。1. 全球气候谈判进展从《京都议定书》到《巴黎气候协定》，全球并未携手迈前一步 自上而下自下而上上下结合公平分配以欧盟为首国家认为，为了控制升温在2度以内，计算出全球剩下的排放空间，然后根据各国不同的责任和能力进行分配。但是这种方法最大的缺陷是没有各国都认可的公平的分配标准，争议焦点在于主要发展中国家，尤其是发展中大国是否及如何承担自上而下的减排义务。以美国为首的“伞形集团”国家则认为应当通过自下而上的模式，由各国根据各自国情和能力，自愿提出减排目标，并通过国际层面的测量、报告与核实机制确保透明度，但是这种方式没有办法给世人保障未来能有一个安全气候环境。即使《巴黎协定》中所有无条件国家自主贡献承诺都得到充分落实，全球气温升幅在本世纪末也有可能达到甚至超过3.2°C。发展中国家认为发达国家应当按照自上而下的模式，根据其历史责任和科学要求分担减排义务，而发展中国家自下而上地自愿参与减排。在经历了《京都议定书》“共同但