快评号外第285期：2021年政府工作报告简评：构建新格局，走向新百年

1 快评号外第285期（2021年3月6日） 构建新格局，走向新百年 ——2021年政府工作报告简评 3月5日，十三届全国人大四次会议在京开幕，国务院总理李克强向大会作2021年《政府工作报告》（下称《报告》）。《报告》回顾过去一年的工作成绩，提出“十四五”时期主要目标任务，部署2021年重点工作。 一、展望“十四五”：贯彻新发展理念，构建“双循环”格局 2021年是“十四五”规划的开局之年，是社会主义现代化新征程的起步之年，也是经济从疫情冲击中回归常态的过渡之年。《报告》对“十四五”期间经济社会发展主要目标的概述与此前的规划建议基本一致，发展仍居于核心地位，“是解决我国一切问题的基础和关键”。但发展的内涵显著进化，更加注重“质”而非“量”。为此，《报告》首度提出了“全员劳动生产率”这一度量经济发展效益的指标，并要求“十四五”时期“全员劳动生产率增长高于国内生产总值”。从经济学理论出发，只有通过改革、创新、教育，才能提高全员劳动生产率。 “双循环”将成为“十四五”时期经济发展的新格局。国内大循环以扩大内需为基点，科技创新为核心，全面深化改革为助力，发展现代产业体系，平衡城乡和区域发展，改善环境质量，提升人民生活水平。同时以高水平对外开放促进国际大循环，打造贸易强国，“依托国内经济循环体系形成对全球要素资源的强大引力场”，形成对国内循环的有力 2 快评号外第285期（2021年3月6日） 补充。面对内外部不确定性，“安全”是“发展”的前提和保障，涵盖经济金融、粮食能源、社会稳定等多方面。。 二、聚焦2021：注重发展质量，守住民生底线 总体上看，今年经济发展主要目标仍坚持“稳中求进”的总基调，既考虑了经济在复苏过程中的不确定因素，划定增长、就业和通胀的“底线”，又兼顾“‘十四五’开好局起好步”的需要，为经济转型发展留出充足空间。 1. 淡化经济增长目标。由于新冠疫情冲击，去年《报告》未提年度经济增长目标，今年《报告》则为年度增速设定了6%的下限。一方面，这表明在“十四五”规划中到2035年经济总量或人均收入翻一番的远景目标下，中央对经济增速仍有“保持在合理区间”的基本要求。另一方面，尽管增长目标数值相较2019年变化不大，但考虑到低基数以及去年下半年以来良好的经济复苏势头，中央对经济增速的要求事实上大幅降低了。而基准情形下，今年我国经济有望实现8%以上的增长。鉴此，宏观政策在回归正常的过程中，无需过度担忧经济增长受到不利影响，调控有了更大的回旋空间。 2. 通胀目标回归“常态”。《报告》指出今年居民消费价格涨幅3%，比去年降低0.5个百分点，与2019年及“十三五”时期的总体目标相同。由于猪肉价格进入下行区间，消费尚未完全恢复，今年我国CPI通胀大概率仍将位于2%左右的温和区间。值得注意的是，当前国际大宗商品价格正在快速上涨，3月5日布伦特原油收盘价格接近70美元 3 快评号外第285期（2021年3月6日） /桶，大幅超出市场预期。在此背景下，《报告》所设定的3%的CPI通胀“上限”，为货币政策预留了相机抉择空间，“转弯”将更为从容。 3. 就业优先继续强化。《报告》提高了就业目标，提出今年“城镇新增就业1,100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右”，比去年分别增长200万人和下降0.5个百分点，与2019年及“十四五”时期的总体目标持平。去年我国面对新冠疫情冲击的极端困难，仍实现城镇新增就业1,186万人，年末全国城镇调查失业率降至5.2%。今年《报告》继续将“保就业”作为工作重点，给予财税、金融、行政等方面的综合性政策支持，因此全年就业目标大概率可以完成。 三、宏观政策：“定向调控”、“相机调控”、“精准调控” 《报告》指出宏观政策要保持“连续性、稳定性、可持续性”。其中“连续性、稳定性”要求政策不出现跳跃性变化，“不急转弯”；而“可持续性”则要求疫情冲击下的政策宽松逐步退出。《报告》首次提出“在区间调控的基础上加强定向调控、相机调控、精准调控”。其中“定向调控”“精准调控”强调了政策结构，“相机调控”则强调了政策节奏。 （一）财政政策：积极程度符合预期 财政政策仍然积极，表述由去年的“更加积极有为”调整为“提质增效、更可持续”。疫情冲击下的“超常规”财政政策今年边际收敛以“更可持续”，注重优化支出结构、挖潜增效。 1. 财政政策的力度符合我行预期，强于市场预期。招商银行首席经济学家丁安华去年12月发布的《2021年宏观经济与资本市场展望》预计，2021年财政赤字率为3.0%，地方政府专项债发行规模为3.75 4 快评号外第285期（2021年3月6日） 到4万亿。《报告》给出的是“3.2%的赤字+3.65万亿专项债”。对于这一变化，招商银行研究院在今年1月份的财政收支点评中已经进行了提示。但与市场观点相比，此次赤字率与专项债额度下调的幅度低于预期，考虑到去年专项债资金仍有结余，今年的财政政策总体上依然积极。预计今年广义赤字率1将达到6.5%左右，低于去年的7.4%，但显著高于2019年的5.0%，一方面从政策的连续性稳定性出发，缓解地方政府偿债压力，另一方面则为“确保‘十四五’开好局起好步,以优异成绩庆祝中国共产党成立100周年”。这将在资金端对今年的基建投资形成支撑。 2. 进一步优化支出结构，确保重点领域支出。由于经济回暖，今年财政收入增速将明显回升，但财政收支仍将处于紧平衡状态。财政会继续压减中央本级支出，大幅压减非急需非刚性支出，增加对地方的转移支付力度，并建立常态化财政资金直达机制，以提高财政支出效率，保证支出方向聚焦于“六稳”“六保”和新发展格局，包括促进区域协调发展的重大工程、“两新一重”建设和民生项目等。为保障政策的可持续性，《报告》未提减税降费的规模目标，而是要求“优化和落实”，包括继续执行制度性减税政策，延长部分阶段性政策，实施新的结构性减税举措。 （二）货币政策：“稳杠杆”“调结构” 货币政策依旧以稳健为基调，表述由去年的“灵活适度”更改为“灵活精准”、“合理适度”。“精准”位于“适度”之前，意味着货币政策将 1 广义财政赤字率=(赤字规模+专项债规模)/GDP。 5 快评号外第285期（2021年3月6日） 更加聚焦于经济的结构性问题，通过引导信贷投向、金融体系让利两大手段，支持后疫情时代的经济复苏。同时，综合考虑经济恢复基础尚不牢固以及3%左右的通胀目标，预计货币政策“转弯”的力度将较为温和、节奏将较为平稳。 1. 在“保持宏观杠杆率基本稳定”的要求下，今年广义流动性将趋于收敛。2020年，疫情冲击下“稳增长”压力骤增，我国宏观杠杆率全年上升23.6pct至270.1%，以非金融企业加杠杆为主。随着经济企稳修复，“稳杠杆”的重要性上升。M2和社融增速将有所下行，保持在与名义GDP增速基本匹配的水平上。《报告》重提“保持流动性合理充裕”，指向年内资金面将以稳为主。信贷投向上，《报告》强调，要更多流向“科技创新、绿色发展、小微企业、个体工商户、新型农业经营主体”，且定向支持“受疫情持续影响行业企业”。 2. 进一步解决小微企业融资难题。《报告》对此着墨较多，要求实现“小微企业融资更便利、综合融资成本稳中有降”。一是延期还本付息政策将延续，再贷款再贴现政策将继续发力。二是在大型商业银行的普惠型小微企业贷款连续两年超额完成任务的情况下，增速底线由去年的40%降至今年的30%：2019-2020年，5家国有大型银行增速分别达53.1%和54.8%。三是供应链金融的重要性上升。 3. 继续引导金融体系向实体经济让利。《报告》尚未明确今年的让利规模。方式上，除通过两项直达实体工具、减少收费外，“优化存款利率监管”以推动“实际贷款利率2进一步降低”是今年的重要抓手。一方 2 据了解，实际贷款利率=企业为了获得贷款所支出的利息手续费和各种办理成本的总和/贷款总额。 6 快评号外第285期（2021年3月6日） 面，预计央行将继续加强对不规范存款创新产品、结构性存款、异地存款的管理，并推动存款利率逐步市场化，这将有助于缓解银行负债端压力，进而带动贷款利率下行。另一方面，贷款利率下行的主体应为小微企业，而大型企业贷款利率或保持相对稳定。 四、重点工作：畅通双循环，关注环保与公平 2021年，“双循环”新格局建设将迈出第一步，经济工作重点围绕打通经济循环“堵点”和内外循环相互促进展开。与中央经济工作会议相比，《报告》涉及的内容更加全面、细致，重点包括： 1. 国企改革进入关键期。《报告》指出要“做强做优做大国有资本和国有企业”，“深化国有企业混合所有制改革”。国企改革三年行动已进入第二年。2月4日国资委提出，今年是“国企改革三年行动的攻坚之年、关键之年”，“需完成三年改革任务的70%以上”。 2. 创新驱动，发展现代产业体系。在当前极端复杂的外部挑战下，我国必须通过自主创新，在关键核心技术上取得重大突破，解决“卡脖子”的问题，同时把握住新一轮科技革命和产业变革深入发展机遇，实现产业转型升级。《报告》提出通过关键核心技术攻关、增加基础研究投入等方式提升科技创新能力，依靠税收优惠、贷款支撑以及完善工业基础设施建设，“增强产业链供应链自主可控能力”。 3. 扩大内需，发掘消费潜力，优化公共投资结构。内需是国内大循环的基点，也是未来我国经济发展的动力源泉。《报告》提出通过增加居民收入、健全城乡流通体系、推进线上线下进一步融合等方式稳定和扩大消费。公共投资将聚焦重点领域和民生领域项目建设，5G基站、 7 快评号外第285期（2021年3月6日） 特高压输电设备等新兴基础设施和重点交通、能源、水利工程投资有望保持高增长。今年新开工改造城镇老旧小区5.3万个，较去年实际完成数量增加1.3万个。 4. “房住不炒”进一步落实。《报告》延续中央经济工作会议思路，从增加土地住房供应、增加保障房供给、发展长租房市场等方面入手，解决大城市居住问题。去年以来，主要热点城市均开始新一轮调控，通过积分摇号等方式增加刚需供给，切断炒房者购房渠道。另外，房企融资“三条红线”、银行房贷集中度管理的相继推出，房地产与金融系统的关联将逐渐减弱。未来房地产的投资属性和金融属性将弱化，回归居住本源。 5. 碳达峰、碳中和开始行动。我国污染防治攻坚战已在“十三五”期间取得阶段性胜利，随着习主席在第七十五届联合国大会上宣布我国在2030年前碳达峰、2060年前实现碳中和的目标，我国环保事业将踏上新征程。《报告》提出“制定2030年前碳排放达峰行动方案”，预计今年有望落地。产业和能源结构也将随之调整，节能减排约束将愈发严格，煤炭、钢铁、石化等高耗能、高排放行业可能将面临新一轮调整，绿色能源生产和消费相关行业将迎来发展机遇。 6. 反垄断与强化金融科技监管。《报告》指出要“反垄断与防止资本无序扩张”，以及“强化金融控股公司和金融科技监管，确保金融创新在审慎监管的前提下进行”，口径与中央经济工作会议一致，具体措施仍然有待明确。 8 快评号外第285期（2021年3月6日） 五、小结：新动能，新发展 总体来看，2021年《政府工作报告》强调将经济工作聚焦到提高发展质量和效益上，包括淡化经济增长目标、继续强化就业优先、通胀目标回归“常态”，主要将通过优化财政支出结构、结构性货币政策工具、国企改革、发展现代产业体系、扩大内需、优化投资、碳达峰/碳中和行动等举措，确保“十四五”开好局起好步，迈入新百年。 （评论员：谭卓 黄翰庭 杨薛融） 9 快评号外第285期（2021年3月6日） 附录： 表1：近3年《政府工作报告》主要内容对比 指标 2021年 2020年 2019年 GDP 6%以上 未设定 （坚决打赢脱贫攻坚战，努力实现全面建成小康社会目标任务）