巴西基础设施项目的生命周期： 从规划到生存

1巴西的基础设施项目生命周期：从计划到可行性创建新阶段可能会提高项目质量政策简介2020年11月越来越多的共识是，对基础设施的投资可以帮助发展中国家应对其两个主要挑战。首先，更好基础设施可以改善人们的生活质量，并使企业更具竞争力。第二，它可以增强对气候变化的适应力并减少温室气体排放。此外，在当前Covid-19大流行的背景下，基础设施支出是政府可以拉动经济增长的关键杠杆之一。在基础设施的质量和数量方面，巴西落后于世界大部分地区，1导致更高的生产成本，降低的生产率以及更低的经济增长潜力。面对这种情况，巴西政府打算促进针对全面项目组合的投资，其中一些项目位于亚马逊地区。这包括最近的项目，以及从过去50年来制定的国家融合和占领计划继承的项目。2在此简报中，来自气候政策倡议/里约热内卢天主教大学（CPI / PUC-Rio）和Inter.B的研究人员合作分析了可用于基础设施规划的工具，尤其是与陆路运输相关的工具。1根据《 2018年世界经济论坛的全球竞争力报告》，巴西在交通基础设施质量的7.0分中仅获得3.0分。有关更多信息，请参见世界经济论坛，《 2018年全球竞争力报告》（2018年），bit.ly/2Icfgu1。2例如，PPI产品组合中的BR-163 / 230 / MT / PA（Sinop-MT / Miritituba-PA）和BR-158 / 155 / MT / PA的延续，其中其他部分已经在PNV，根据9月10日的5,917号法律建立日,关键要点•当前的规划过程，特别是在陆路运输领域，没有在选择项目时纳入社会环境因素。•巴西有一个很好的机会，可以利用基础设施成为强大的工具，以实现该国的中长期目标，同时考虑到亚马逊以及其他生物群落的未来–及其自然资源的使用方式。•创建和引入一个针对当前项目生命周期的生存能力的新阶段将改善项目选择过程，并有助于对投资组合中当前的项目进行优先排序。 2分析发现，有机会（i）制定反映可持续发展模式的规划策略，其中包括有关亚马逊和其他生物群落未来的决策，以及（ii）引入成活前阶段以改善项目选择过程，并协助确定投资组合中当前的项目优先级。该分析表明，新制定的巴西国家发展战略（EFD Brasil巴西国家发展战略– EFD），3 尽管声明这是一项长期战略，但考虑到其11年的期限，实际上是一项中期战略。此外，尽管它建立了一般的关键指标和目标目标，但它们可能不足以解决诸如毁林之类的关键问题。基于此分析，作者建议采用一种计划策略，该策略应反映可持续发展模型以及中长期对基础设施服务和基础资产的需求。亚马逊值得一提的是这种战略，因为它是世界上最大的热带森林，并且是巴西经济和整个社会提供基本生态系统服务的角色。为了确保项目选择过程中的完整性，作者建议在大规模绿地基础设施项目的规划和可行性分析之间引入新的步骤。他们建议创建一个可行前阶段，该阶段将充当过滤器，以确保只有可行的项目才能继续进行，避免在计划阶段和可行性阶段之间进行自动跟踪。此外，拟议的可行性前阶段将有助于帮助确定当前投资组合中项目的优先级。基础设施规划工具概述《联邦宪法》规定，应起草法律以“为国家一级平衡发展进程的规划设定准则和基础，其中应纳入并确保与国家和地区发展计划的兼容性”。4但是，这种法律尚不存在。有鉴于此，目前还使用其他工具来表示联邦政府的短期和中期计划，尤其是最近颁布的EFD以及部门机构和实体起草的计划以及预算工具，主要是多年计划（Plano）。多元– PPA）。下面简要介绍了现有的国家计划工具。3联邦法令10,531 / 2020，于2020年11月6日访问，bit.ly / 2GPy1Ti。4艺术。 174，§1，于2020年5月13日访问，bit.ly/38stzoE。法律应建立平衡的国家发展计划的指导方针和基础，并体现和使国家和地区发展计划相互兼容。 3巴西国家发展战略（EFD）EFD是从2020年到2031年的中期计划工具。它包括五个方面：经济，体制，基础设施，环境和社会。它取代了《国家经济和社会发展战略》（ENDES），该战略也设定了同期的国家战略，但从未作为正式规范发布。EFD与ENDES保持着非常相似的结构，确定了大多数相同的挑战和解决方案。尽管ENDES缺乏确保战略评估的任何具体参数，但EFD却通过为每个维度建立通用关键指标和各自的目标而取得了进步。但是，通过设置这些关键指标，EFD可能由于未能包括森林砍伐和生物群落敏感性（这是评估亚马逊基础设施的关键因素）而在某些特定问题上的不足。作为关注宏观问题的指导性文件，它不包括特定的基础设施项目或项目选择标准。多年计划，年度预算法和部门计划负责将其包括在内。 方框1.亚马逊基础设施的发展EFD将“减少非法砍伐森林”设定为巴西政府必须克服的挑战，但并未明确提及亚马逊。但是，国内外投资者都了解该地区及其提供的生态系统服务的重要性，并且相对于该地区和该国的投资前景采取了公众立场。5,6,7近年来，不断发展的国际运动寻求以社会环境为重点的发展道路。 2019年，二十国集团大会根据社会环境原则批准了有关质量基础设施的自愿性建议，82020年1月，世界经济论坛将可持续性作为其核心要素。9一般而言，在2020年，社会和环境领域的可持续发展当务之急已成为企业，投资者，政治和社会主流的一部分。经济领袖，更重要的是，对于新一代而言。亚马逊在全球承诺和关注中扮演着重要角色。对于巴西来说，该地区约占亚马逊流域的60％，其森林砍伐率不断提高，10从社会环境角度讲，亚马逊是保护该地区的政策的主要重点。因此，控制森林砍伐不仅至关重要，而且是根据该国的国际气候承诺实现的目标11及其国家气候变化政策12.对当地居民来说，在当地提供水，卫生，健康，交通和电力的基础设施服务至关重要。当地基础设施的存在还鼓励农民通过减少运输来采取集约利用土地的做法投入物和产品的成本，以及通过促进潜在的加工操作获得技术援助和电力，以及促进生物经济发展。但是，众所周知，大型基础设施项目是过去亚马逊地区毁林的最大驱动力之一。超过80％的森林转化发生在公路上。13,14除此之外亚马逊流域的公路，能源和采矿部门共同威胁着包括保护单位和土著土地在内的所有保护区的50％以上。15因此，这是一个反思国家发展战略的机会，其基础设施是实现国家目标的有力工具，同时考虑了亚马逊的未来及其自然资源的使用方式。5加布里埃尔·筱原（Gabriel Shinohara），“在信中，卑诗省前部长和前总统在亚马逊和塞拉多地区实行零森林砍伐”（O Globo，2020年7月14日），2020年7月14日，glo.bo / 3kl7mvf。6CéliaFroufe，“金融时报说，如果亚马逊的破坏没有停止，投资者就威胁要离开巴西”（圣保罗州，2020年6月23日），访问于2020年7月14日，bit.ly / 3prvrEz。7Cebds Advisory，“巴西政府眼镜蛇商业议程可持续政府”（巴西可持续发展商业理事会，2020年7月7日），于2020年7月14日访问，bit.ly / 2UeDSEC。8日本财务省，“ G20质量基础设施投资原则”（2019年），于2020年7月14日访问，bit.ly / 3ePrkNC。9Marsh＆McLennan，“ 2020年全球风险报告”（达沃斯：世界经济论坛，2020年），于2020年7月14日访问，bit.ly / 2Il6Fos。10美国国家空间研究所，“ 2019年合法亚马逊地区的清除森林砍伐速度估计为9,762km²”，（2019年），2020年7月14日访问，bit.ly / 36lBhhW。11Ministériodo Meio Ambiente，“确定国家贡献书”，于2020年7月14日访问，bit.ly / 3kfB3O0。12第12187号联邦法律（2009年12月29日），2020年7月14日访问，bit.ly / 3eJ4GWY。13Sadia Ahmed，Carlos Souza，Julia Ribeiro和Robert Ewers，“巴西亚马逊河地区道路网络发展的时间模式”（区域环境变化，2013年，13（5），927-937），2020年7月14日，访问。 ly / 36mhBua。14克里斯托弗·巴伯（Christopher Barber），马克·科克伦（Mark Cochrane），卡洛斯·索萨（Carlos Souza）和威廉·劳伦斯（William Laurance），“道路，森林砍伐和亚马逊保护区的缓解作用”（生物保护，2014年，第177（1）203-209页），2020年7月14日发表， bit.ly/2IkyY6i。15亚马逊地理参考社会和环境信息网络– RAISG，“亚马逊河”，（2012年，第60页），bit.ly / 3eIKWml。 5部门计划部门计划，例如能源和运输，设定了用于实现预期结果的目标，准则，原则和手段。能源部门在起草计划方面经验最丰富。自2006年以来，能源研究办公室（Empresa de PlanejamentoEnergético– EPE）每年都会更新十年能源计划（PDE），为能源行业的未来发展奠定了基础。 2007年，EPE还起草了《 2030年国家能源计划》（Plano Nacional de Energia – PNE），这是该行业的第一个长期计划。 EPE目前正在研究2050 PNE。 2020年1月，决定在未来30年内每五年更新一次该计划。16能源部门在处理社会环境问题时也更加先进，因为它是第一个决定所有PNE研究都必须考虑社会环境因素的部门。17更为相关的是在分析不同情况时必须确定不变因素的要求，这是所有预测中都必须考虑的方面。关于至于对于有关社会环境问题，这些因素与能源生产和使用的环境压力以及不断提高的电耗率有关。该计划还建议“将对能源部门项目的投资调整为更长，更严格的评估，许可和环境监测流程，从而影响项目实施进度和成本”。18反过来，陆路运输行业自2008年以来发布了五项行业计划，迄今为止，这些计划均未正式撤销。这些计划是由不同的政府机构制定的，它们之间没有有效的接口，因此长期计划很困难，甚至不可能。图1说明了每个计划和时间范围。图1.陆地运输部门的计划和时间范围资料来源：《气候政策倡议》，2018年1916MME第6号条例（于2020年1月7日通过），于2020年5月13日通过bit.ly/2Imz1Ps访问。17佩斯奎萨能源公司，《能源国家计划– 2050年》，于2020年7月22日登陆bit.ly/3keTsun。18Ministériode Minas e Energia，“ NotaTécnicaDEA 05/13 – PNE 2050的Elaboração的Termo deReferência（TDR）”（2013年），bit.ly / 3eJIiwA。19Luiza Antonaccio，JulianoAssunção，MaínaCelidonio，Joana Chiavari，Cristina Leme Lopes和Amanda Schutze，《确保巴西实现绿色经济增长》（里约热内卢：气候政策倡议，2018年），bit.ly/2GMopZk。 6考虑到每个计划都有自己的指南（具有特定的激励结构和规则）和项目组合，它们之间的重叠和缺乏协调会导致当前有效激励措施的不确定性。虽然没有明确撤销任何计划，但联邦政府目前表示，计划和后勤办公室（Empresa de Planejamento eLogística-EPL）制定的国家后勤计划（Plano Nacional deLogística– PNL）将是该计划。指导陆地运输部门的公共工程和特许权政策。国家物流计划（PNL）PNL由EPL于2018年发布，时间跨度为2025年。预计将有一个新的PNL，其跨度为2035年。该计划将审查《国家运输计划》的指南以及物流领域的其他计划，例如国家航道整合计划（Hidroviária全国一体化计划– PNIH）和国家港口物流