中国地方政府信用研究：地方政府债务余额约占GDP的20%～30%，系统性风险暂无大碍，但需要针对结构性风险改革公共融资模式 上海新世纪资信评估投资服务有限公司 公共融资评级部 曹明 王卢羡 摘要 近年来，公共产品资本支出所导致的融资需求刺激了地方政府的债务扩张。其中，融资平台公司的融资活动成为地方政府债务融资的构成主体。国有企业（非融资平台公司）的运营投资缺口和地方政府财政经常性收支缺口，对地方政府债务规模的影响趋弱。 根据估算，地方政府债务余额约占全国GDP的20%～30%，土地出让收入大致可以使其获得1.5～2.2倍的利息保障倍数。下游房地产业的杠杆率仍处于可控水平，显示现阶段地方政府的资本支出能力尚未泡沫化。同时，中国较低的城市化率和市政基础设施领域不良资产率持续的、较低水平，反映了市政基础设施投资在整体上符合商业化原则，债务融资的经济可行性较高。 不过，在新一轮财政体制改革中应当针对地方政府公共融资的结构性风险进行制度性的改善：改革现行的以土地出让收入为主的资本支出筹资模式，为地方政府公共产品的资本支出提供稳定的、跨周期的收入来源，并在短期内提高市政基建领域中的政府自有资金率；改革通过融资平台公司表外负债的地方政府债务管理模式，建立地方政府统一的、财政实力与债务规模相平衡的约束机制，为地方政府财政风险的控制与防范建立制度基础；依据公共产品财务平衡方式的不同，分别设置市政债和项目债的融资工具，建立公共融资的市场化约束机制、差异化的风险补偿机制。 2公共产品资本支出所导致的融资需求刺激了地方政府的债务扩张 中国经济的市场化与分权化改革，以及区域经济之间的竞争格局，迫使地方政府对市政基础设施投资具有高度的支出责任和投入动力。然而，1994 年分税制改革并未就省以下政府的收入分配与公共服务的资本支出责任之间的匹配建立起规范的制度安排，地方政府通常没有资金或只有最低的流动性来满足公共物品庞大的资本支出需求。同时，中央政府对地方政府采取普遍禁止、特案批准的债务预算管理机制1，限制了地方政府利用债务融资工具满足资本支出预算的范围和效率，从而导致地方政府通过设立融资平台公司以广泛、灵活地实现财政融资功能。 地方政府通常指示融资平台公司利用债务融资先行投资市政工程和公共服务，以满足经济和社会发展的客观需要。同时，为满足预算收付实现制和收支平衡原则的要求，地方政府依据公共财政预算相应领域的预算收入决定同期资本支出的预算纳入口径，更多的资本支出发生额则以融资平台公司资产的形式予以保留，等待后续年度的预算转入。地方政府的预算支出在弥补经常性支出后以政府补贴（补助）、项目回购款（BT或BOT等）、政府增资等形式流入融资平台公司用于其还本付息、或者调整资本结构（最终也是用于换本付息），从而维持其信贷（周转）能力甚至开始新一轮更大规模的债务融资活动。 另一方面，20世纪末以来，国有企业的市场化改革，强化了政府与国有企业尤其是从事经营性业务的国有企业（非融资平台公司）之间的预算约束，政府的出资人权利义务与国有企业（非融资平台公司）的运营投资活动得到了较为清晰的切割。同时，国有银行的商业化改革，也建立并强化了国有银行对国有企业信贷的商业化约束机制，基本形成了商业银行自主的信贷风险管理架构。因此，从事经营性业务的国有企业（非融资平台公司）应当被视为债务自偿、风险内部化的运营实体，政府的股东义务主要体现为通过国有资本预算为其补充资本。与之对应的是，融资平台公司的融资活动作为地方政府满足提供公共产品资本支出融资需求的主要途径，不仅是其债务融资的构成主体，也是刺激其债务扩张的主要成因。 此外，2004年以来，中央政府在财政实力快速提高的背景下，注意到政府间财力与事 1 《中华人民共和国公路法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）等法律和国务院规定，允许地方政府可以利用贷款为公路建设、土地储备融资。此外，中央政府允许地方政府利用国债转贷、外债转贷、代发地方债等方式，满足已经国务院核准或审批的重大项目的融资需求。但是，中央政府提供国债转贷、代发地方债等融资方式，是基于特定经济形式下的非常规举措，例如1998年应对亚洲金融危机的国债转贷，2009年应对全球金融危机的代发地方债。 3权匹配失衡对于地方政府提供均等化基本公共服务构成的限制及其衍生的债务风险，加大了对地方政府的转移支付力度2。整体而言，中央政府提供的转移支付，有效地补充了地方政府的财政支出能力，为地方财政保持经常性收支平衡设立了基本的财务机制3，并成为部分由于地方政府财力与事权失衡而形成的历史债务的偿付途径。1998年以来，在地方财政支出复合增长率近20%的情况下，地方财政收支相抵后的结余或结转额/地方财政总支出在2004年以后出现显著提高，反映了地方政府预算在中央转移支付支持下获得的冗余度提升，财政经常性收支缺口对地方政府债务规模的影响日渐趋弱。 图表 1. 中央转移支付对地方财政收支平衡的支持 0%1%2%3%4%5%6%7%8%1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 200934%36%38%40%42%44%46%48%地方财政收支相抵后的结余或结转额/地方财政总支出（右轴）中央转移支付及税收返还/地方财政总收入 资料来源：财政部 2 地方财政收支相抵后的结余或结转额/地方财政总支出在2004年出现高值，主要是当年财政增收的超常规或一次性因素较多，中央政府决定财政超收部分主要用于解决历史欠账和增加经济社会统筹发展方面的支出，从而增加相应转移支付额所致。同时，当年为配合农业税、增值税和出口退税等改革，中央财政也相应增加有关转移支付额。2005年，上述因素消失后，地方财政收支相抵后的结余或结转额/地方财政总支出相应大幅降低。 3 相对于2004年以后中央转移支付及税收返还/地方财政总收入的比例，2002年以前该比例的高值与同期较低的地方财政收支相抵后的结余或结转额/地方财政总支出的比例，更多地反映了2002年以前中央转移支付不足对于地方财政支出能力的限制。 4地方政府债务余额约占全国GDP的20%～30%，融资平台公司债务是主体 限于统计数据的可得性，我们将市政基础设施领域固定资产投资4中的国有控股部分视为地方政府的投资额，其中，国家预算内资金视为地方政府的自有资金投入，两者差额则视为地方政府的债务融资投入。不过，电力、热力领域的国有投资中，中央企业是重要的投资主体；铁路领域的国有投资中，铁道部是主要的投资主体，因而应当剔除电力、热力的生产和供应业与铁路运输业中的中央投资额。 国有银行经过20世纪末不良资产剥离之后，受商业化改革尤其是改制约束的影响，大约于2003年左右才开始规模化地向融资平台公司信贷开放。因此，我们统计了2004-2009年市政基础设施领域的地方政府债务投入总额5。在此基础上，对地方财政在此期间内的还本付息额予以扣除，从而估算出地方政府2009年末的债务余额大约为10万亿元左右。 公共产品（服务）主要通过政府付费和使用者付费两种方式（兼有混合型）实现财务平衡，其中使用者付费的公共产品可以折旧、摊销与盈利还本付息，政府付费的公共产品在现行预算体制下主要依赖土地出让收入还本付息。根据我们的了解，与公共财政预算中资本支出的处理方式相同，地方政府通常依据土地出让收入决定同期土地出让支出的预算纳入口径，当期地方政府性基金预算6中的土地出让支出预算反映的是历史发生额中的一部分（实践中，土地由储备到出让至少需要经历跨年度的时间），实际用途是流入融资平台公司用于还本付息。限于无法获得土地出让支出2005年以前的权威数据，我们将2006-2009年的全国土地出让支出视为地方政府的已还本付息额。限于数据的可得性，我们忽略了使用者付费的公共产品（例如水、电、煤等公用事业，收费公路以及公共文化场馆等）的折旧、摊销与盈利对还本付息的贡献，交通运输、仓储和邮政业中部分领域由中央企业或从事经营性业务的国有企业完成的投资额，地方政府组成部门及下属事业单位的借贷投资额，以及地方政府（融资平台公司）对供应商和承包商等欠付的商业信用等方面因素对估算结果的影响。 4 根据国家统计局国民经济行业分类标准，我们选取电力、燃气及水的生产和供应业；交通运输、仓储和邮政业；科学研究、技术服务和地质勘查业；水利、环境和公共设施管理业；教育；卫生、社会保障和社会福利业；公共管理和社会组织等7个行业作为主要的市政基础设施投资领域，将这些行业的固定投资额之和视为市政基础设施投资总额。受现行政府间事权划分的规定，这些领域中的政府投资以地方政府为主。 5 2003年未披露国民经济行业细分数据，无法统计市政基础设施领域的政府投资额。不过，相对于市政投资2004-2009年的总额，2003年数据占比小，因此对结论影响不大。 6 2007年之前，土地出让收入先纳入财政预算外专户管理，再将扣除征地补偿和拆迁费用以及土地开发支出等成本性支出后的余额缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算管理。2007年开始，国家对土地出让收入管理制度进行了改革，将全部土地出让收入缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算管理，与公共财政预算分开核算，专款专用。 5图表 2. 地方政府债务规模估算（2009年末） （单位：亿元） 固定资产投资 国有控股部分 2004 2005 2006 2007 2008 2009 电力、燃气及水的生产和供应业 4480.0 5661.6 6425.5 7091.2 8156.5 10740.6 交通运输、仓储和邮政业6627.9 8082.5 10143.6 11540.2 13795.4 20601.4 科学研究、技术服务和地质勘查业 268.5 356.7 360.7 381.3 470.9 721.9 水利、环境和公共设施管理业 4546.1 5557.5 6748.5 8157.7 10699.4 15459.8 卫生、社会保障和社会福利业 400.1 502.2 593.4 664.4 848.2 1381.0 教育 1619.1 1699.8 1818.3 1865.4 1933.1 2714.2 公共管理和社会组织 1908.4