战略观察是基于安邦集团对现实社会和经济环境分析和预测基础上，有关中国未来政策的信息分析系列研究报告。相关研究，主要是通过各种分析手段，有效的综合各方面的研究成果，以此来解析各种战略问题和政策方向。而各种潜在的变化趋势，是我们最为基本的研究重点。 如需要更多的信息，请联系安邦集团。E-mail:hejun@anbound.com 安邦集团总部 服务热线 086-010-59001350086-010-59001377第206 期 2010/06/29从国内新区比较看重庆两江新区发展 战战略略观观察察 第第220066期期 摘要：近两年，国内密集推出了各类新区，国家级综合改革配套试验区是其中的代表。此举不仅是中国区域经济战略布局的落实，在更深层上，也是中国在试图扭转过度依赖外贸的外向型模式。对地方政府而言，谁能争取到国家级综合改革配套试验区的地位，更是一场新时期的资源、政策争夺战。在经济特区完成历史使命后，各类试验区、新区又将如何发展？创新出何种发展方式？这是浦东新区、滨海新区，以及更年轻的两江新区要思考的问题。 1从国内新区比较看重庆两江新区发展 李浩 继上海浦东新区、天津滨海新区之后，6月18日，中国第三个副省级新区、内陆唯一的国家级开发开放新区——重庆两江新区正式挂牌成立。 根据《国务院关于同意设立重庆两江新区的批复》，重庆两江新区位于重庆主城区长江以北、嘉陵江以东地区，包括江北区、渝北区、北碚区3个行政区的部分区域和国家级经济技术开发区、高新技术开发区以及两路寸滩内陆保税港区，规划面积1200平方公里。 各类经济发展新区密集出台，不仅是中国区域经济战略布局的落实，在更深层次，也是中国试图扭转过度依赖外贸的外向型发展模式，向多元化发展。在此背景下，各地新一轮的区域改革试验也开始探索各自不同的道路。 通过对不同区域发展模式的比较研究，可以有效观察中国区域经济的发展走势，抓住中国经济的区域热点。在此，我们重点以两江新区为例，结合上海浦东新区和天津滨海新区的情况，进行综合比较研究，揭示新区发展的规律和模式。 新区规划出台都承载着历史使命 重庆市长黄奇帆曾说过，从1990年浦东新区的设立，到2000年滨海新区开发，再到2010年两江新区的奠基，正好是十年一个，这是非常有意思的现象。 1990年，当时的中国正处于改革开放的一个关键点上，对外遭遇西方封锁，内部则紧锣密鼓推行价格改革，可以说，上海浦东新区就是作为一个新的窗口而出世的。当年的2 月18 日，邓小平在上海新锦江饭店发表的讲话中，指出浦东的开发对于上海活力的恢复、长江流域乃至整个国家的发展将是一个具有深远意义的关键步骤。从上海回到北京以后，邓小平即向中央提出了有关浦东开发的建议。 从2000年2月天津市政府下发《关于进一步加快滨海新区发展的通知》，到2005年10月中央正式将滨海纳入国家整体发展战略为止，滨海新区同样反映了那个年代的大背景。其中最重要的是两个事件，其一是亚洲金融危机，滨海新区的推动对当时打破亚洲金融危机对中国的影响有刺激意义，同时又把中国沿 2海开发开放进一步往北推进到渤海湾，使整个沿海进入了一个大开放时代。其二则是中国正谋求加入WTO，在转变经济增长方式、升级对外贸易模式方面，滨海新区的建设具有重要的示范意义。 最新设立的两江新区则是中国开发战略从沿海走向内地的标志性事件。中国改革走过30年，实现了经济总量的极大跨越，但发展模式也到了瓶颈，主要表现在三点：一是严重依赖外需的开放战略受到了金融危机的沉重打击，扩大内需成为不得已的选择，而内陆和西部则是最重要的增长点；其二就是随着经济的增长，中国地区性差异明显扩大，邓小平在改革开发初期所做的“两步走”战略已经到了第二步：东部反哺西部的时候；第三是中国一直以来赖以发展的生产要素：劳动力和自然资源在东部日益枯竭，而西部则相对丰富，开发西部、开发内陆也是寻求经济增长源泉的战略选择。按照重庆市委书记薄熙来的话说，改革开放30年，国家实施了3个大的开发开放战略。上世纪80年代开发深圳，90年代开发浦东，进入新世纪又开发了天津滨海新区，先后掀起了珠三角、长三角、环渤海三次开发开放高潮。今天，在西部大开发进入第二个10年的时候，又批准设立重庆两江新区，确立了第四个国家开发开放战略。 富有实效的管理模式是新区发展的重要环节 各类新区发展的大战略都要具体落地，以什么方式来管理就成为现实问题。在国内，行政管理模式上能否配套、创新，对新区发展十分重要。 1.上海浦东新区 浦东新区位于上海市东部，长江三角洲东缘。东濒长江口，南与闵行区、奉贤区接壤，西和北分别与徐汇、卢湾、黄浦、虹口、杨浦、宝山6 区隔江相望。浦东新区包括13 个街道、25 个镇，以及陆家嘴功能区、张江功能区、金桥功能区、外高桥功能区、三林世博功能区和川沙功能区等6 个功能区。2009 年5 月，南汇区并入浦东新区后，浦东新区面积达到1210.41 平方公里，人口达到268.60 万人。 浦东的行政管理体制从设立至今经历了“开发办—管委会—新区政府”的过程，形成了一种新的管理体制。在筹备时期，上海市委、市政府在浦东建立了浦东开发开放办公室。从法律地位上看，这时的“开发办”是市政府的一个派出机 3构，市政府副秘书长兼任办公室主任，下设秘书处、联络处、开发处等几个处。该机构直接依托浦东地区三区两县政府（黄浦区、杨浦区、南市区及川沙县、上海县）开展工作。在管理体制上，上海市委、市政府决策，三区两县政府具体实施，浦东开发办进行总体协调。 1993年后，浦东新区成为一个完整的行政区域，成立了中共上海市浦东新区工作委员会、上海市浦东新区管理委员会。党工委和管委会是两块牌子一套班子。前者作为上海市委的派出机构，在新区内起到总揽全局、协调各方的领导核心作用；后者则是上海市政府的派出机构，是一个准政府机构，统一负责浦东新区开发开放的管理工作，履行国家法律所规定的地方行政机关应承担的行政管理职能。管委会在计划管理、项目审批、建设管理、财政税务、外经外事、劳动人事等方面，拥有国家计划单列市的各类权限（包括由中央批准扩权的部分）；凡涉及上海整体、浦东浦西密切相关的工作，由市政府统一规划、统一部署，新区管理部门配合落实；凡涉及到新区需报请中央和国务院有关部门决定的事项，仍通过上海市委和市政府统一上报。 2000年，在浦东开发经历了十周年以后，撤销了浦东新区党工委、管委会，正式建立区委、区政府，同时建立区人大和区政协。新区建政后仍保持“小政府、大社会”的行政管理格局。区委工作部门设置11个，区政府工作部门设置13个。2004年以来，新区区委作出了从规划、体制、机制上进一步深化“区镇联动”，探索功能区域一体化的决策，又将浦东整体规划为陆家嘴、张江、金桥、外高桥、三林（世博）和川沙等六个功能区域。 2009年，上海市将南汇区并入浦东新区后，建立了新的浦东新区区委、区政府，区委工作部门设置7个，区政府工作部门设置19个，其中，新组建了新区金融服务局、商务委员会、规划和土地管理局、经济和信息化委员会、人力资源和社会保障局、民政局、教育局、卫生局等部门。 2.天津滨海新区 天津滨海新区的行政管理模式同样经历了一个不断沿革的过程。原来的新区包括塘沽区、汉沽区、大港区3个行政区和天津经济技术开发区、天津港保税区、天津港区3个功能区以及东丽区、津南区的部分区域，近年功能区拓展为9个， 4规划面积2270平方公里。可谓“大”区套“小”区，“区”中有“区”。这也造成了管理效能难以提高、协调难度大、行政效率低、运行成本高等问题。虽然以前的管理体制在每个特定时期都发挥了应有的作用，但随着滨海新区开发开放的逐步推进，行政体制与现实发展之间产生了诸多矛盾和问题。 2009年底，滨海新区开始了“并区”的改革，一是建立统一的行政架构。撤销滨海新区工委、管委会，撤销塘沽、汉沽、大港区现行建制，建立滨海新区行政区，辖区包括塘沽区、汉沽区、大港区全境。东丽区和津南区的部分区域，不划入滨海新区行政区范围，仍为滨海新区产业规划区域。二是构建精简高效的管理机构。建立滨海新区区委、区人大、区政府、区政协，同级机构比原有3个行政区大幅度精简。三是组建两类区委、区政府的派出机构。一类是城区管理机构，成立塘沽、汉沽、大港3个工委和管委会，主要行使社会管理职能；另一类是功能区管理机构，成立9个功能区党组和管委会，主要行使经济发展职能。四是赋予新区更大的自主发展权、自主改革权、自主创新权。凡属于天津市权限范围内的，新区可以自行决定的事情，原则上都下放给新区。凡新区能办的事，支持先行先试。凡新区需要报送国家审批的事项，市有关职能部门不再审批，按程序报送。 综合浦东、滨海两个国家级新区行政管理体制的变革，可以看出，区域的发展应分阶段进行。在不同的发展阶段，开发的侧重点差异很大。在初期往往侧重于在明确功能划分的基础上，强调基础设施的完善，打造新区的投资硬环境。其后则需注重功能开发，逐渐形成具有明确规划的功能区和产业布局。而随着经济社会的发展，管理机构则应逐渐加强社会管理和公共服务职能，解决愈来愈复杂的社会问题，以支撑经济的进一步发展。 3.重庆两江新区 两江新区位于重庆市主城长江以北、嘉陵江以东，包括江北区、渝北区、北碚区三个行政区部分区域和国家级经济技术开发区、高新技术开发区和两路寸滩内陆保税港区，规划面积1200平方公里，其中可开发建设面积550平方公里。 从目前可得的资料显示，两江新区将采取“1+3”的管理体制，即在两江新区开发建设领导小组领导下，由两江新区党工委、管委会具体负责两江新区的统 5一协调、统一政策、统一规划、统一宣传、统一口径。在开发任务上，两江新区党工委、管委会会同江北、渝北、北碚三个行政区，实施“1+3”的开发模式，平行推进。在开发平台上，将采取“三拖一”模式。北部新区、两路寸滩保税港区管委会是市政府直属派出机构，市委、市政府将委托两江新区管委会在业务上进行统一管理，再加上两江新区管委会下即将成立的一个工业开发区，三个平台拉动两江新区发展。 这种管理模式，按照重庆市长黄奇帆的话来讲，就是“起步力气最大，摩擦系数最小，能最快地把中央的要求和本地的需求结合起来，形成合力，能够两年初见成效的最好模式。”但这种不动原来的管理层级，实行扁平管理的模式能否保证行政高效，一直受到业界的质疑。实际上，在实现高效管理方面，我们认为，重庆两江开发区尚存以下几个必须考虑的问题： 首先，这套折衷管理体制的力度和效率可能较低。两江新区的管理体制与滨海新区起步时类似，下属单位各自独立，管委会统筹协调。保留原有行政区架构，虽然可以避免新区在启动之初就卷入到行政机构整合和人事变动的漩涡之中，但这种“摩擦系数最小”会使得统筹力度相对减弱。而浦东的做法则是将区内所有区域整合在一起，由管委会统一管理。 其次，两江“1+3”的管理体制侧重于经济开发，而政府的公共服务和社会管理功能明显不足。尤其是两江新区的“新”只是体现在规划上，并非是在一块没有开放过的土地上搞新的开发，这就面临着如何将经济发展与民生管理相融合的问题。虽然这个问题比较复杂，但在设计行政管理框架时应该考虑进去。 第三，无论政策有多么优惠，制度设计多么精准，最后都必须靠人来执行。在这个过程中，干部队伍的整体素质就尤为重要。必须承认的是，长期处于内陆的重庆，在这个方面与沿海发达地区存在较为明显的差距。重庆市委党校公共管理教研部主任陈文权教授就认为，当前，重庆干部队伍整体素质尚无法完全满足发展的要求，干部领导能力、素质、经验等方面亟待提高。 第四，虽然两江新区在战略定位、优惠政策上已经比肩甚至超过了浦东和滨海新区，但相比而言，其基础确实薄弱。以开放度为例，作为两江新区核心板块的北部新区2008年实际利用外资4.82亿美元；实现进出口15.11亿美元。2009年合同外资1.24亿美元，不到滨海新区的零头。去年1－9月份天津滨海新区利 6用外资合同外资额72.7亿美元，同比增长9%，外资实际到位额38亿美元，同比增长22%，增幅高于天津全市1.5个百分点，占全市比重的58.4