化债之年——山东城投债务化解及展望

行业研究 化债之年山东省城投债持续净流入 化债之年浙江城投公司各融资渠道的进与退 最大规模化债政策落地后，需关注城投企业四大变化 一揽子化债影响下城投行业融资成本走势猜想 【一揽子化债一周年】化债政策持续发力阶段性成效显现长期基本面仍待改善 一揽子化债一周年系列研究之天津篇——一个北方工业重镇的化债攻坚之路 一揽子化债一周年系列研究之重庆篇—多元化债措施加速落地长效保障机制仍待健全 一周年化债系列柳州篇——传统工业强市柳州的化债前行之路 一揽子化债一周年系列研究之长株潭篇-从长株潭看区域一体化中的发展与化债 一揽子化债周年观察之宁夏篇 一揽子化债一周年系列研究之贵州篇 非重点省份城投产业化转型启示：如何实现优势产业导入——以河北省为例 化债与城投观察系列一——当前“一揽子化债”效果与城投转型 如需订阅研究报告，敬请联系中诚信国际品牌与投资人服务部 赵耿010-66428731； gzhao@ccxi.com.cn 化债之年—— 山东城投债务化解及展望 要点 主要观点 2018年之前山东省杠杆水平较为平稳，自2019年起，山东省深入新旧动能转 换并加杠杆周期，新融资平台快速涌现，全域债务率呈现高速增长态势。自2021年之后，政策端城投融资收紧、房地产市场加强宏观调控令部分弱资质城投企业及地方财政现金流吃紧，而与此同时城投企业债务陆续进入偿还高峰期，部分弱区域的城投企业非标负面舆情逐渐爆发，推动山东走上网红之路。 化债政策及进展方面，近年来，山东省加强“一盘棋”化债政策推进，通过省市联动、财金协同的“组合拳”来撬动金融资源供给，但前期化债力度不够且进度 较慢，成效微弱。2023年，随着特殊再融资债券重启，“一揽子化债方案”陆续落地，缓解了地方政府的短期偿债压力；但山东省的特殊再融资债券额度多定向扶持潍坊市，省内其他风险区域获益不足。2024年，青岛市特殊再融资债逐渐发力，且随着潍坊纳入国家化债体系及最大化债举措出台后，山东获得了更多上级支持。 化债成效方面，2023年下半年以来，一揽子化债政策持续加码，“城投信仰” 得以充值，山东省城投债持续净流入；境外债对城投企业资金来源起到重要补充，但需关注其融资成本高和监管政策的不确定性；非标债务严控新增和置换存量双管齐下，短期非标违约风险有所缓释，但长期来看，大规模非标压降对城投企业流动性仍有较高要求。总体看，山东省城投企业长期债务置换短期债务、低息债务置换高息债务凸显成效，短期偿债压力得以阶段性缓解，但城投企业自身造血能力有待提高，仍需关注其短期债务本息偿付情况。 区域基本面方面，2024年以来，山东省一般公共预算收入逐年增长，但增速有所回落，房地产及土地市场延续低迷拖累政府性基金预算收入继续减收；同时，山东省政府债务规模持续增长，叠加居高不下的隐性债务后整体政府债务压力呈 增大趋势，长期来看山东省债务风险仍不容忽视。 政府债与城投行业监022年第9期 测周报2 债务监管高压态势不变强调防范“处置风险的风险” 地方 隐性 www.ccxi.com.cn www.ccxi.com.cn 一、山东的网红进阶 2018年之前山东省杠杆水平较为平稳，自2019年起，山东省深入新旧动能转换并加杠杆周 期，新融资平台快速涌现，全域债务率呈现高速增长态势。自2021年之后，政策端城投融资收紧、房地产市场加强宏观调控令部分弱资质城投企业及地方财政现金流吃紧，而与此同时城投企业债务陆续进入偿还高峰期，部分弱区域的城投企业非标负面舆情逐渐爆发，推动山东走上网红之路。 山东作为我国东部沿海经济大省，GDP等经济指标处于全国前三位，2018年之前杠杆水平较为平稳，自2019年起，山东省深入新旧动能转换并加杠杆周期，新融资平台快速涌 图1：2023年及2024年1~10月末全国各省份非标出现违约舆情 分布（个） 图2：2023年及2024年1~10月末全国各省份票据出现逾期次数分布（个） 6025502040 15 30 10 20105 00 山贵陕云河辽广四广重甘东州西南南宁西川东庆肃 非标违约事件数（左轴）违约主体数量（右轴） 450400350300250200150100 50 0 山贵云河重四广湖江陕青湖甘河内吉江安福浙山天新东州南南庆川西北苏西海南肃北蒙林西徽建江西津疆 古 数据来源：企业预警通，中诚信国际整理 数据来源：企业预警通，中诚信国际整理 现，全域债务率呈现高速增长态势。自2021年之后，政策端城投融资收紧、房地产市场加强宏观调控令部分弱资质城投企业及地方财政现金流吃紧，而与此同时城投企业债务逐渐进入偿还高峰期，部分弱区域的城投企业非标负面舆情开始爆发，且呈增多趋势。从全国范围来看，2023至2024年1~10月，山东省城投企业出现的非标逾期、票据逾期等负面舆情次数高达53起和411起，已超过贵州省、云南省等地，居全国首位。 从省内具体情况来看，2021年山东省城投企业融资负面舆情在潍坊等地局部频发，2022年随着城投融资政策收紧以及房地产市场下行，城投企业流动趋紧，负面舆情范围进一步扩大至青岛、济宁等地区县级平台，2024年以来山东省的弱资质城投企业依然面临再融资困境，非标逾期和票据逾期次数较2023年明显上升。2024年以来，省内的负面舆情在区域上分化仍较为明显，潍坊市和青岛市的城投企业负面舆情居多，济南、滨州、淄博、东营、菏泽等地偶有发生，其中滨州市和菏泽市2024年首次出现负面舆情。从类型上看，2024年1~10月共发生票据逾期301次、非标逾期31次，以票据逾期为主，且票据逾期分布范围较广，除烟台外，其余地市城投企业均出现票据逾期事件出现，其中青岛融海投资控股有限公司、潍坊滨 图3：2021~2023年及2024年1~10月末山东省城投企业出现负面舆情情况（次） 35030130025020015011410056 501302231 0 2021202220232024.1~10 非标逾期次数票据逾期次数 数据来源：企业预警通，中诚信国际整理 图4：2024年1~10月山东省非标逾期地市分布情况（个） 图5：2024年1~10月山东省非标逾期区县分布情况 （个） 18101614812106 84642200 潍坊市青岛市德州市淄博市滨州市枣庄市 违约产品数量涉及违约主体数量 1210 86420 寒亭区李沧区齐河县博山区青州市滨城区高密市即墨区薛城区诸城市 数据来源：企业预警通，中诚信国际整理 数据来源：企业预警通，中诚信国际整理 图6：2024年1~10月山东省非标产品逾期类型情况 图7：2024年1~10月山东省票据逾期地市分布情况（个） 信托计划39% 定向融资 61% 定向融资信托计划 140120100 80604020 0 潍青枣临日德济泰聊威济滨淄东菏坊岛庄沂照州宁安城海南州博营泽市市市市市市市市市市市市市市市 数据来源：企业预警通，中诚信国际整理 数据来源：企业预警通，中诚信国际整理 海投资发展有限公司等城投平台及其子公司连续数月出现票据逾期，且目前仍处于逾期状态；非标逾期多发生于区县级平台，主要集中在潍坊市寒亭区、青岛市李沧区、德州市齐河县，发生逾期的非标产品主要为定向融资和信托计划。 二、化债政策及进展 近年来，山东省加强“一盘棋”化债政策推进，通过省市联动、财金协同的“组合拳”来撬动金融资源供给，但前期化债力度不够且进度较慢，成效微弱。2023年，随着特殊再融资债券重启，“一揽子化债方案”陆续落地，缓解了地方政府的短期偿债压力；但山东省的特殊再融资债券额度多定向扶持潍坊市，省内其他风险区域获益不足。2024年，青岛市特殊再融资债逐渐发力，且随着潍坊纳入国家化债体系及最大化债举措出台后，山东获得了更多上级支持。 中央层面，2023年7月，中央政治局会议在化解地方债务风险方面首次提出要“制定实施 一揽子化债方案”，之后特殊再融资债券、1万亿特别国债等财政化债政策组合陆续落地，其中主要化债方式为地方政府发行的特殊再融资债券，化债责任仍以地方为主。2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过近年力度最大化债举措，包括增加地方政府专项债务限额6万亿元用于置换存量隐性债务并于2024~2026年逐年实施；同时，从2024 年开始将连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8,000亿元用于化债，累计可置换隐性 债务4万亿元；此外也明确，2029年及以后年度到期的2万亿元棚户区改造隐性债务仍按原合同偿还。本次化债政策协同发力，可形成地方政府化债资源10万亿元，2028年之前地方政府需消化的隐性债务规模从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元 减为4,600亿元，化债压力大大减轻，或可为地方经济发展腾挪更大空间。 作为近年来对国家净贡献税收为正的八大省市之一，山东省经济实力及地位较高，在化债过程中得到了自上而下的支持。2022年9月~2023年2月，国务院、财政部、银保监会连发三文，指导山东省银行机构积极配合化解地方政府债务风险，支持山东省深化新旧动能转换推动绿色高质量发展。自2023年至2024年11月28日，全国30个省市共发行特殊再融资债 图 8：2023~2024年 11 月 28 日全国特殊再融资债及置换债发行规模统计（亿元） 3,500.003,000.002,500.002,000.001,500.001,000.00 500.00 - 重点省份 2023年 2024年 非重点省份 数据来源：DM，中诚信国际整理 1.80万亿元及置换债0.72万亿元，分别用于偿还存量债务及置换存量隐性债务；同期，山东发行十一期合计规模1,631.32亿元，在18个非重点省份中排名第3位；其中2023年的两期由山东省发行，期限均为7年期，规模共计282亿元；2024年，青岛市作为计划单列市发行了三期，期限均为10年期，规模共计165亿元，其余六期由山东省发行，期限为10~30年，规模共计1,184.32亿元。 山东省方面，2024年4月23日，山东省人民政府发布《坚决贯彻落实总体国家安全观深化以高水平安全保障高质量发展的山东实践》一文中明确提出制定全省防范化解地方债务风险一揽子方案，强化政府债务、隐性债务、城投债务“三债统管”，坚决遏制增量、消减存量。 化债手段方面，山东省除了财政化债外，金融资源亦相对丰富，主要采用省市联动、财金协同的“组合拳”来撬动金融资源供给。2023年以来，山东省财政厅推动了潍坊市和8家省属骨干金融企业签订战略合作协议，包括鲁信集团、省财金集团、省财欣、省新动能基金、省农担、省投融资担保集团、省农信联社和恒丰银行等，将在债券发行、信贷投放、担保增信、 项目建设等方面提供实质性支持。2024年7月3日，山东省财金企业联盟成立大会暨第一届成员大会召开，由山东财金集团牵头发起设立百亿元规模的互助增信基金，重点支持市县城 投平台和国有企业化解流动性风险；采用“1+N+M”的组织模式，“1”即山东财金集团，“N”为联盟战略合作伙伴，主要是省属骨干金融企业和各类金融机构、相关社会团体、研究机构，“M”为市县（区）财金企业，首批联盟成员达到160家。财金协同方面，山东省内金融机构数量较多，包括1家股份行、14家城商行、110家农商行、126家村镇银行，且2023年已解除本省农商行不得购买省内城投债的限制，对区域内城投债市场形成一定助力。 市级层面，首先，经历了过去两年非标舆情晕染的负面影响后，各市政府在修复区域信 用环境方面的意识逐渐增强，全市“一盘棋”策略普遍实施，集中资源化解下属区县的债务风险，比如成立市级化债专班、市级纾困平台、市级纾困基金或资金池、财政资金统筹分配等。其中，市级化债专班代表市政府参与城投平台与金融机构的展期降息谈判、牵头组织恳谈会及大型信贷签约活动，可为市场释放市级层面正在解决债务问题的积极信号。比如，2023年6~8月，潍坊市与建设银行山东省分行、工商银行山东省分行及其余12家金融机构签署了战略合作