本研究报告仅通过邮件提供给 中庚基金 使用。1 宏观经济 宏观研究 证券研究报告 宏观经济周报 2023年03月18日 40年机构改革主线的四轮变化 ——申万宏源宏观周报 · 第202期 相关研究 证券分析师 屠强 A0230521070002 tuqiang@swsresearch.com 贾东旭 A0230522100003 jiadx@swsresearch.com 王胜 A0230511060001 wangsheng@swsresearch.com 联系人 屠强 (8621)23297818× tuqiang@swsresearch.com 主要内容：  事件：新华社3月16日电，近日，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》，为改革开放以来第九轮机构改革，本文以党中央机构改革为核心，结合国务院机构改革情况，从市场研究的角度对机构改革精神进行学习和解读。  宏观形势的四轮变化，与机构改革主线的四次转换。纵观改革开放以来的九轮机构改革，根据宏观形势的变化，经历“先破后立再优化”的过程，改革主体也经历“党中央+国务院”、“国务院为主”、“党中央+国务院”的变化，大体可分为四个阶段。1）1983-1998年四轮改革：“破除”计划经济体制下的党中央与政府机构机制框架弊端， 转变政府职能以适应社会主义市场经济体制，减少对市场的直接干预。2）2003年-2013年三轮改革，入世后经济高速发展期，机构改革以强化政府“宏观调控”职能为核心，因而以国务院改革为主，而党中央机构机制基本稳定。3）2018年机构改革，改革主体重回“党中央+国务院”，但重点在于党中央机构向“加强党的全面领导”改革提级，国务院 改革更多为现有部门职责的清晰化，而未再提及“强化宏观调控”。4）2023年机构改革，虽延续“党中央+国务院”的改革主体，但方向却明显不同，在技术进步加速放缓、地方金融风险隐忧仍存的宏观背景下，本次改革对于党中央职能的强化也主要聚焦金融、科技两大领域，国务院机构也同时配套改革，而并非18年时简单的职能清晰化。  金融事权为中央事权的确认，全国金融一盘棋格局确立。1）金融事权进一步上收中央，设立中央金融委员会。本次机构改革，金融机构改革幅度之大，规格之高，前所未有，主要体现在两个方面，一是设立中央金融委员会，二是组建国家金融监督管理总局。而这两大机构的设立，事实上反映了将金融事权的划归于中央政府的过程。首先是本次机构改革组建中央金融委员会并将其办公室列入党中央机构序列，将国务院金融稳定发展委员会的相关职能上收至中央，传递出中央对于金融工作的重视。其次是在银保监会基础上组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管。同时，地方金融监管体制将以中央派出机构为主。在本次机构改革后，金融监管体制由“一委（国务院金融稳定发展委员会）一行两会一局+地方监 管局”变为“一委（中 央金融委员会）一行 一总局一会一局”格局。2）金融风险的传染性或是本次金融机构改革的缘由。2018年后，金融在经济运行中的核心地位愈发凸显，但我国地方金融风险“灰犀牛”事件偶有发生，主要集中在房地产、地方融资平台、地方中小银行、互联网金融等领域。而在金融风险的传染属性，令地方金融风险具有“外部性”，金融事权进一步明确为中央事权，有助于中央政府在全国范围内开展金融监管，牢牢守住不发生系统性风险的底线。  设立中央科技委员会强化中央科技事权，科技部更多为执行。全球近年来技术进步加快放缓，我国面临情况也较为严峻。政策也屡次出强调科技创新要“聚焦自立自强”。本次设立中央科技委员会以加强党中央对科技工作的统一领导，包括三项变化：1）全面 强化中央对于科技发展重大战略、重大规划等制定统筹职能，科技部仅保留基础研究规划等职责，更多为执行部门。2）将科技部此 前统筹推进国家 创新体系建设 和科技体制改革 的职责，并入中央科技委员会 。3）将科技 部此前关于科技 发展重大战略 、重大规划的组 织实施权改由中央科技委员会研究审议，同时涉及各行业的科技促进规划和政策交由各具体部门。  国家数据局建立，数字经济的推进速度或加快。虽2020年数据列入生产要素，数字经济也列入“十四五”规划，却一直没有专门主管单位。国家数据局建立令数字经济“九龙治水”、多头管理的体制趋于集中管理，利于数据要素更深层次进入生产、流动、分配等环节。  风险提示：稳增长政策见效速度慢于预期，疫情形势变化。 请务必仔细阅读正文之后的各项信息披露与声明 本研究报告仅通过邮件提供给 中庚基金 使用。2 宏观研究 请务必仔细阅读正文之后的各项信息披露与声明 第2页 共15页 简单金融 成就梦想 周关注：40年机构改革主线的四轮变化 事件：新华 社3月16日电， 近日，中 共中央、 国务院 印发了《 党和国 家机构 改革方案》，为 改革开 放以来 第九轮 机构 改革，本 文以党 中央机 构改革 为核心，结合国务院机构改革情况，从市场研究的角 度对机 构改革 精神进 行学 习和解 读。 1.1 宏观形势的四轮变化，与机构改革主线的四次转换 纵观改革开放以来的九轮机构改革，根据宏观形势的变化，经历“先破后立再优化”的过程，改革主体也经历“党中央+国务院”、“国务院为主”、“党中央+国务院”的变化，大体可分为四个阶段： 1）1983-1998年四轮改革：“破除”计划经济体制下的党中央与政府机构机制框架弊端，转变政府职能以适应社会主义市场经济体制，减少对市场的直接干预。1981年，国务院 的工作 部门 有100个，达 到建国 以来的 最高峰 。计划 经济时 代下臃肿的管理 机构已 不能适 应改革 开放和 经济社 会发展 的需要，1982年第一轮国 务院机构改革开 启，国务院各级部门 从100个减 为61个 ，人员 编制从 原来 的5.1万 人减为3万人。与 此同时 ，党中 央机构 奠定了 各级党 机构的 基本框 架，包 括办公 厅、组 织部、宣传部等 等。而1988年-1998年三轮改 革，核心 目标也均是“ 坚持以 适应社 会主义市场经济 体制为 改革目 标，把转 变政府 职能作 为机构 改革的 关键 ”，尤其是1998年的第三轮改革，政府职能转变有了重大进展，明确指 出“ 现有政 府机构 设置的 基本框架，是在实 施计划 经济体 制的条 件下逐 步形成 的，突 出的弊 端是政 企不分。”国务院组成部门 由40个大幅 缩减为29个，且撤 销了几 乎所有 的工业 专业经 济部门（10个 ），将资源配置的的基础作用还给市场，大面积减少对于具体行业、具体领域的干预。 2）2003年-2013年三轮改革，入世后经济高速发展期，机构改革以强化政府“宏观调控”职能为核心，因而以国务院改革为主，而党中央机构机制基本稳定。在1998年第四轮机构改 革较好 的解决 政企不 分问题 后，政 府机构 改革“ 刀刃向 内”的阶段基本 结束 ，部门 设定基 本适应 社会主 义市场 经济体 制，2003年以来国务院组成部门也基本稳定、未再出现此前大幅压缩的情况。而2001年底我国正 式加入WTO后，我 国庞大 的工业 体系拥 抱广阔 的外需 红利 ，外贸 拉动模 式形成 、推 动经济 高速发展，机构改革的重心因而转向强化现有机构的宏观调控职能，尤其体现 在2003年国务院机 构改革 ，重点 即为 “深化 国有资 产管 理体制 改革 ”、“ 完善宏 观调 控体系 ”、“健全金 融监管 体制 ”等 ，在此背景下，国家发展计划委员会正式改组为国家发展和改革委员会，研 究拟订 经济和 社会发 展政策，进行总 量平衡 ，指导 总体经 济体制 改革，国资委、银监会 也同时 设立。而2008年的第 六轮 国务院 机构改 革，主要内容也为“合理配置宏观调控部门职能”，指出“ 国家发 展和改 革委员 会、财 政部、中国人 民银行等部门要 建立健 全协调 机制， 形成更 加完善 的宏观 调控体 系”。2013年国务院机构改革方案也强调“改善和加强宏观管 理”。 本研究报告仅通过邮件提供给 中庚基金 使用。3 宏观研究 请务必仔细阅读正文之后的各项信息披露与声明 第3页 共15页 简单金融 成就梦想 3）2018年机构改革，改革主体重回“党中央+国务院”，但重点在于党中央机构向“加强党的全面领导”改革提级，国务院改革更多为现有部门职责的清晰化，而未再提及“强化宏观调控”。2018年以来 的两轮 机构改 革，均 涉及党 中央机 构改革和国务院 机构改 革，还包括 人大 、政协 等等 ，与此 前三轮 改革主 要聚焦 国务院 有典型的不同 。而除 了改革 主体不 同以往 ，改 革方向 也有明 显差别 ，根据2018年《 深化党和国家机 构改 革方案 》，明 确指出“以加强党的全面领导为统领.... 以 推进党 和国家机构职能 优化协 同高效 为着力 点，改革 机构设 置，优 化职能 配置。”改 革重心 也放在 “深化党 中央机 构改革”中 ，包 括组建 国家监 察委员 会、组建中 央全面 依法治 国委员会等，同时将中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组均改为委，提高级别，负责相关领域重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。而国务 院改革 则更多 聚焦部门职能清 晰化，譬 如组建 自然资 源部，将国土 资源部、发改委、住建部 等相关 职责整合，而未再文件中明确提及“强化宏 观调控 ”。 4）2023年机构改革，虽延续“党中央+国务院”的改革主体，但方向却明显不同，在技术进步加速放缓、地方金融风险隐忧仍存的宏观背景下，本次改革对于党中央职能的强化也主要聚焦金融、科技两大领域，国务院机构也同时配套改革，而并非18年时简单的职能清晰化。2017年 以来，全球技 术进步 快速放 缓，且 我国一 度出现TFP增速下 行幅度 大于全 球主要 经济体 的情况 ，科 技重要 性再度 凸显 ，“科技 自立自强”被 政策屡 次强调 。与 此同时 ，资 管新规 地方金 融风险 的“ 灰犀牛 ”事 件偶有 发生，做好金融 工作具 有重大 战略意 义。因 而2023年本次党和国 家机构 改革方 案对金 融、科技等重 点领域 的中央 监管和 领导职 能再度强化 ，同 时与2018年 不同的 是，国务院机构改革 也不再 是仅聚 焦于职 能清晰 化 ，同时 也更多 配合中 央对于 金融、科技工作的重视，组 建国家 金融监 督管理 总局，重组科 技部等 等，本文后续部分进行详细分析。 图1：历次机构改革中国务院改革历程：设置组成部门变化（个） 资料来源：中国政府网，新华社，申万宏源研究 45414029282725262605101520253035404550198219881993199820032008201320182023历次机构改革国务院设置组成部门（个） 本研究报告仅通过邮件提供给 中庚基金 使用。4 宏观研究 请务必仔细阅读正文之后的各项信息披露与声明 第4页 共15页 简单金融 成就梦想 1.2金融事权为中央事权的确认，全国金融一盘棋格局确立 1.2.1 金融事权进一步上收中央，设立中央金融委员会 本次机构改革，金融机构改革幅度之大，规格之高，前所未有，主要体现在两个方面，一是设立中央金融委员会，二是组建国家金融监督管理总局。而这两大机构的设立，事实上反映了将金融事权的划归于中央政府的过程。 首先是本次机构改革组建中央金融委员会并将其办公室列入党中央机构序列，将国务院金融稳定发展委员会的相关职能上收至中央，传递