政策的贡献问题n ̊19/22 | 2022年11月教训对欧洲从中国的追求半导体自力更生艾丽西亚尚和波林威尔执行概要艾丽西亚·加西亚-埃雷罗（艾丽西亚 garcia-herrero@bruegel.org）是勃鲁盖尔的高级研究员半导体是一个关键投入生产信息和通信技术以及许多其他商品。主要经济体希望能够在国内生产芯片，以避免在一个日益不可预测的世界中过度依赖供应链，由于国家安全问题，贸易正在受到损害。中国 在支持其半导体产业的资金时间和规模方面是第一位的。Pauline Weil是Bruegel的前研究分析师自2015年以来，中国已花费1500亿美元升级其半导体产业。然而，成功是有限的。中国大规模的产业政策努力在提高芯片组装能力方面最为成功，尽管这也是半导体供应链中附加值最低的部分。中国芯片设计和制造的进展仍然平淡无奇。美国还开始实施其500亿美元的一揽子计划，以支持芯片生产。与此同时，欧盟尚未完全敲定其主要的半导体倡议，即《欧洲芯片法案》。中国的经验提供了一些教训。首先，芯片制造需要大量的固定资产投资，因此需要大量的补贴，但不能保证成功。其次，中国半导体政策结果不佳的一个原因是美国通过出口管制和其他措施进行遏制。在这方面，欧盟应该发现升级其芯片产业比中国更容易，但考虑到成本，专注于供应链的最高端部分将是最好的方法。鉴于中国已经投入的财政资源，低端半导体的组装和生产已经面临产能过剩。建议引用A. García-Herrero和P. Weil（2022）“中国寻求半导体自力更生给欧洲的教训”政策贡献19/2022，勃鲁盖尔 2n ̊19/22 | |问题政策的贡献11月2022 1介绍半导体是中国的主要进口项目，排在石油之前。它们是信息和通信技术生产的关键投入，中国在全球占据主导地位，也是中国已经主导的其他行业（太阳能电池板）或想要主导的其他行业（电动汽车和5G电信硬件等）的关键投入。中国决策者充分意识到本国的半导体生产限制。自2014年以来，中国政府通过旨在减少对世界其他地区过度依赖的产业政策（所谓的“双循环”）支持其半导体产业以及其他几个战略产业。半导体行业可能是所有战略行业中最重要的，因为半导体是许多其他行业的重要投入，因此对于攀登价值链至关重要。此外，美国遏制中国技术发展的努力主要集中在半导体领域，这被认为是中国技术阿喀琉斯之踵。事实上，美国所谓的“实体清单”，或特朗普政府实施的美国贸易限制所针对的中国公司、组织和个人名单。1，专注于限制中国获得高端半导体等产品。美国的这种压力加速了中国对自力更生的追求，这清楚地反映在2020年5月14日宣布的习主席双循环战略中（加西亚-埃雷罗，2021年）。虽然半导体行业对中国的重要性现在已经非常清楚，但其他主要经济体最近也在寻求确保其半导体供应，尤其是自大流行以来。美国和欧盟都宣布了在其境内设计和/或生产半导体的主要支持计划。在这样的背景下，我们评估了中国在半导体方面的产业政策，并借鉴了美国和欧盟最近的努力，以评估中国是否是此类产业政策的设计和目标的榜样。2 中国早期的半导体产业政策意识到其对半导体进口的巨大依赖，中国于2014年开始加大力度减少对世界其他地区的依赖。2015年发布的中国综合产业政策战略《中国制造2025》将半导体列为中国希望重点关注产业政策的主要领域之一。该战略确定了包括半导体在内的十个高科技部门，这些部门与减少中国对西方的技术依赖具有重要意义。同样，《国家集成电路产业发展与促进指南》（其中集成电路指集成电路）已经出版。2 由国务院于2014年制定战略，专门减少中国芯片行业的进口依赖。政府通过在国家和州一级设立集成电路基金，以及通过其他渠道，包括引导银行支持企业，提供政府支持（OECD，2019）。中央政府还设立了两个特设公共基金（所谓的大1请参阅 https ：//www.bis.do c.gov/index.php/policy-guidance/lists-of-parties-of-concern/entity-list。2新华社，“中国宣布促进集成电路产业发展的措施”，2014年6月25日，http://usa.chinadaily.com.cn/ business/2014-06/25/content_17613997.htm。 3n ̊19/22 | |问题政策的贡献11月2022资金）。第一个投资基金成立于2014年，筹集了210亿美元3（1390亿元人民币）由工业和信息化部（MIIT）管理。财政部支付了36%的资金，中国最大的开发银行中国国家开发银行（CDB）支付了另外22%。图1：中国首只IC投资基金最大股东亦庄资本中国移动其他5%16%10%中国烟草总公司11%36%22%中国国家开发银行财政部资料来源：根据黄（2019）改编的勃鲁盖尔。注：IC = 集成电路。2019年10月，第二只国家大基金成立，募集资金350亿美元，约合人民币2040亿元。4，以及类似的主要国有控股股东（图2）。这时代周刊，另一家国有融资平台上海国盛贡献了总融资额的7%，甚至超过了北京风险投资机构易城资本。换句话说，国家发挥的作用比乍一看可能要大，因为政府资助的投资公司是运营这些基金以及提供资金的重要参与者。私营公司都包括在这两个基金中，但占总资金的不到1%。在第二轮中，邀请了外国投资者，尽管没有人进入该基金5.图2：中国第二只IC投资基金第一大股东亦庄资本中国烟草总公司5%7%11%中国国家开发银行其他55%15%财政部7%上海国盛集团资料来源：基于经合组织的勃鲁盖尔（2019 年）。注：IC = 集成电路。3盛伟，“中国在半导体领域的投资，图表”，《技术》，2021年3月4日，第 https://technode。com/2021/03/04/中国在半导体投资图表中的位置。4盛伟，“中国第二只专注于芯片的'大基金'筹集了290亿美元”，Technode，2019年10月28日，https:// technode.com/2019/10/28/chinas-new-chip-focused-big-fund-raises-rmb-204-billion/。5彭博新闻社，“中国邀请外资打造世界级芯片产业”，2018年4月25日，https ：//www。bloomberg.com/news/articles/2018-04-25/china-invites-foreign-cash-to-build-a-world-class-chip-industry。 4n ̊19/22 | |问题政策的贡献11月2022除了两个大型国家级基金外，至少在市或省一级创建了 15 个地方政府基金，总计至少 $250 亿资本用于投资该行业（SIA，2021）。从2014年到2020年，国家大基金和地方政府基金可能已经投入了高达1500亿美元来支持中国半导体产业（OECD，2019;国会研究服务，2021 年）。虽然资金主要依靠国有企业和地方政府等国有实体，但投资也针对私营企业。事实上，依靠市场力量是2014年指导方针中的官方策略，以增加公共资金的回报。该策略也是让大基金保持少数投资者的地位。然而，总体而言，所有权联系是不透明的，因此难以确定最终受益所有人（OECD，2019）。虽然国有基金不是大多数公司的大股东，但国家已成为中国大多数大中型半导体企业的大股东（OECD，2019）。除了上述资金外，政府还通过政府补助、税收优惠和低息贷款为半导体行业提供支持，估计金额徘徊在 500 亿美元左右（SIA，2021 年）。税收减免被引入鼓励生产高端半导体。经营超过15年的公司如果设法生产28纳米（nm）或以下芯片，则可免征长达10年的企业所得税6.从65nm到28nm的芯片生产商在五年内免征企业所得税，并可在未来五年内获得企业税率50%的折扣。额外的财政支持以低于市场的价格进行无聊划船的形式出现;鼓励银行支持该部门。进行研发（R&D）也有税收优惠，允许公司从其应税收入中扣除其研发成本的200%。虽然这些措施支持了中国的芯片产业，但它们在全球范围内造成了扭曲，特别是考虑到中国市场的庞大规模。政府还支持半导体生产商在2019年成立的上海证券交易所（SSE）科创板（STAR Market）筹集股权。在上证科创板，2021年1月有17%的公司从事芯片行业，其中近一半从事设计工作。中国的监管环境在大规模生产新半导体时也有所帮助，包括放宽消费者保护措施。最后，半导体公司，无论是制造还是组装，都以低于市场价格的价格获得了土地。3评估中国政府支持的策略中国为其芯片行业提供的支持比其他任何经济体都多。与全球同行相比，中国对芯片公司进行了大量投资（图3）。大基金还为该行业的国际并购（M&A）提供了广泛的支持。中国成为半导体公司并购领域仅次于美国的第二大参与者，尽管自2017年北京采取额外措施控制资本外流以来，中国进一步落后（OECD，2019）。6微芯片以纳米 （nm） 为单位进行测量，纳米越低表示芯片越先进。芯片目前正在生产低至3nm。例如，参见 https ：//www.asml.com/en/tec hnolog y/all-about- microchips/microchip-basics，以及 Arjun Kharpal，“三星的目标是在 5 年内制造世界上最先进的芯片，因为它正在追赶台积电”，CNBC，2022 年 10 月 4 日，https ：//www.cnbc .com/2022/10/04/samsun g-aims- 到 2027 年到三倍生产最先进芯片.html。 5n ̊19/22 | |问题政策的贡献11月2022图3：2014-2018年政府向半导体公司提供的估计总支持德州仪器先锋半导体英伟达英飞凌英特尔联华电子瑞萨NXP台积电Qualcomm微米意法半导体* JCET*华虹*清华Unigroup*中芯国际051015202530354045%的公司收入资料来源：经合组织（2019年）。注：*表示中国企业。自两大基金成立以来，中国最大的半导体公司吸引了最大的国家支持份额。其中，华虹半导体、长电科技、中芯国际和清华紫光集团已获得约100亿美元的股权融资，略低于首届国家大基金可用资金（约230亿美元）的一半。这些公司活跃于半导体生产的工业步骤：制造和组装。图4：2019年按公司总部所在地划分的半导体生产步骤市场份额100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%我们台湾设计中国欧洲制造韩国以色列组装其他资料来源：Bruegel基于IC Insights，Seeking Alpha和Stiftung Neue Verantwortung。3.1制造领域的大支持和大损失中国政府的大部分支持，估计占第一只大基金的67%7，以及地方政府的支持，已用于建造铸造厂（半导体制造厂）。尽管中国制造芯片的能力增长迅速（SIA，2022 年），但也出现了重大挫折，例如中国最芯片之一的破产7参见脚注3。15%19%6%60% 8%17%19%65%53%13% 6n ̊19/22 | |问题政策的贡献11月2022重要的本土半导体公司，清华紫光（见下文）。无论如何，对制造领域的投资在存储芯片的生产方面取得了一些成功。8.然而，与中国为该行业设定的产业政策目标（即在高端、小节点、芯片上实现自给自足）相比，这些成就并不令人满意。9.与既定目标相反，另一个重要发展是国家对该部门主要参与者的参与增加。清华紫光集团和CXMT由国家控制，中国最大的芯片公司中芯国际公司（SMIC）的国家参与率也有所增加，从2004年的不到15%增加到2018年的45%以上，其中大部分是由两大基金资助的（OECD，2019）。此外，上海地方政府在国家大基金的10亿美元资助下，与中芯国际成立了一家合资企业。10 在上海建立一家代工厂，专注于中型芯片，即14纳米芯片。2021年，中芯国际还宣布了在深圳新建铸造厂的计划，该工厂与当地政府共同投资23.5亿美元，与上海工厂的模式相同。得益于如此大规模的投资，中芯国际