政策贡献发行 n ̊14/22 | 2022 年 9 月度过欧盟能源危机的大买卖本·麦克威廉姆斯、乔瓦尼·斯加拉瓦蒂、西蒙娜·塔利亚皮特拉和格奥尔格·扎克曼执行摘要Ben McWilliams (ben. mcwilliams@bruegel.org) 是 Bruegel 的研究分析师欧洲的能源系统面临前所未有的物质和体制压力。迄今为止的政策反应过度集中在国家层面，可能会破坏未来 18 个月稳定能源市场和实现雄心勃勃的脱碳目标的目标。危机的根源是 COVID-19 后的全球能源失衡。随着经济重新开放，需求迅速反弹，但供应却没有。一个特别的挑战是 根据气候目标减少化石燃料的供应并没有与之相匹配的Giovanni Sgaravatti (giovanni.sgaravatti@bruegel.org) 是 Bruegel 的研究分析师Simone Tagliapietra (simone.tagliapietra@bruegel.org) 是 Bruegel 的高级研究员Georg Zachmann (georg.zachmann@bruegel.org) 是 Bruegel 的高级研究员测量化石燃料需求的减少。俄罗斯操纵自 2021 年夏季以来，欧洲天然气市场利用其强大的市场力量，加深了危机。最后，包括弱法语在内的事件核能发电和持续干旱导致水力发电减少，使局势进一步升级。作为回应由于价格高企、价格波动和需求被迫减少，欧洲政府倾向于选择狭隘且不协调的措施，将国家供应安全和可负担性置于欧洲一体化方法之上。补贴能源消耗而不是减少需求一直是一种常见且被误导的方法。政府面临能源消费补贴变得不可持续、削弱对能源市场的信任、减缓制裁俄罗斯的行动以及增加净零转型成本的风险。 一体化的欧洲方法和协调的计划对于应对危机至关重要。作者感谢 Jean Pisani-Ferry、Bruegel 的其他同事和早期草稿的外部审稿人，感谢他们提供的宝贵意见意见及建议。非常感谢 Conall Heussaff 的研究协助。欧盟领导人必须根据四项广泛的原则达成一项宏大的能源交易：(i) 所有国家提供所有可用的供应方灵活性，(ii) 所有国家减少需求的全面努力，(iii) 维持能源市场和跨境流动的政治承诺，(iv) 对最弱势消费者的补偿。这一重大交易可能是欧盟层面统一能源政策新方向的第一步。推荐引用McWilliams, B.、G. Sgaravatti、S. Tagliapietra 和 G. Zachmann（2022 年）“引领欧盟能源危机的大交易”，Policy Contribution 14/2022，Bruegel 2政策贡献 |发行 n ̊14/22 |九月2022 1 简介欧洲的能源系统面临着自 1970 年代石油冲击以来从未有过的巨大物质和制度压力。当前的危机似乎将留下一个完全不同的系统，但该系统将是什么样子仍然是一个悬而未决的问题。我们认为，尽管最最近在欧盟层面采取的措施，迄今为止的应对措施过于集中在国家层面，这可能会阻碍欧洲在未来 18 个月内稳定能源市场以及到 2030 年大幅减少温室气体排放的努力。市场压力来自三个冲击：•公共政策阻碍上游化石燃料投资1，但尚未充分加速替代清洁能源的部署或化石燃料需求的减少。在 COVID-19 危机高峰后全球能源需求反弹的背景下，这导致了严重的能源供需失衡。几乎世界各个角落的所有燃料市场都在经历供应稀缺和价格高企的问题。•甚至在 2022 年 2 月 24 日入侵乌克兰之前，俄罗斯就在操纵欧洲天然气市场。它在 2021 年夏季之后大幅减少了出口，并且没有重新填充 Gazprom 在欧盟拥有的存储场地。自 2022 年春季以来，俄罗斯以剩余供应为杠杆，推动个别国家放松对金融交易和技术的制裁。到 2022 年 7 月，俄罗斯的出口量是之前预期的三分之一，导致欧盟天然气价格上涨了十倍以上。•不幸的巧合使欧洲本已紧张的能源形势更加恶化。腐蚀问题迫使法国关闭了许多核电站，从而增加了发电对天然气的需求。一场严重的干旱使河流和湖泊的水位下降到极低的水平，影响了水力发电以及需要冷却的热电厂和依靠水路输送煤炭的燃煤电厂（Toreti 等人，2022 年）。这增加了对液化天然气 (LNG) 的需求，最近对美国液化天然气生产的大量投资仅部分满足了这一需求，而中国经济的持续放缓为欧洲提供了更多液化天然气。由于几乎所有燃料都受到影响，短期燃料转换供应弹性已接近耗尽。例如，欧盟的燃煤发电量仅从 2021 年第二季度的 82 太瓦时增加到 2022 年第二季度的 95 太瓦时，因为可用容量有限且煤炭价格翻了三倍。相反，需求减少——无论是实际的还是预期的——现在在清理市场方面发挥了巨大的作用。高价格和被迫减少需求是一个巨大的政治问题。 2022 年 8 月，欧盟国家通过了一项关于减少需求的法律（Regulation (EU) 2022/1369）2到 2023 年春季将欧洲的天然气使用量减少 15%，欧盟委员会修改了国家援助规则3以加快可再生能源和工业脱碳的推广。政府已经采取或正在考虑特殊政策，包括能源价格上限、存储义务、配给计划和国有化。欧洲国家在支持能源系统方面的支出超过（在某些情况下甚至更多）GDP 的 1%。此外，对即将到来的冬季能源危机的管理不善将降低欧洲在未来十年内的脱碳能力。能源危机的影响及其应对措施将塑造欧洲能源部门的物质和制度环境。我们认为，过度关注国家能源政策解决方案将大大削弱1IEA，“2010-2020 年全球石油和天然气上游投资名义价值和百分比变化”，图表，2020 年 5 月 26 日，https://www.iea.org/da ta-and-s tatistics/charts /global-investments-in-oil-and-gas-upstream-in-nominal-terms-and-percentage-change-from-previous-year-2010-2020.2请参阅 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32022R1369。3请参阅 https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_22_4622。 3政策贡献 |发行 n ̊14/22 |九月20222022流量（增加）2022流量（减少）货源挪威俄罗斯+6%-26%+7%+55%-8%-84%+43%全球液化天然气+33%+83%+18%+74%-31%-45%+6%6%+19%+70%+63%阿塞拜疆-40%阿尔及利亚+3%欧洲应对当前危机。此外，对欧洲能源市场的信任将受到侵蚀，削弱可再生能源的投资案例，并增加净零转型的累积成本和难度。相反，迫切需要欧洲层面的协调政策来解决短期内的危机。我们概述了以国家为重点的方法可能破坏欧洲能源安全的一些领域。我们还确定了欧盟国家之间加强合作可以大大降低管理能源危机成本的领域。基于这一评估，我们提出了一项宏大的能源交易，其中将包括汇集欧盟国家的能源资源并消除对俄罗斯的依赖，同时为大幅加速向具有成本效益的绿色能源转型做准备4. 2 天然气市场欧洲天然气市场是一个复杂的系统，但在整个欧洲大陆输送天然气方面仍然非常有效。随着俄罗斯天然气从系统中消失，市场继续保持弹性运行，液化天然气和替代供应商直接弥补了大部分短缺（图 1 和框 1）。图 1：2022 年上半年与 2021 年上半年欧洲市场的天然气流量资料来源：地图上的箭头显示了欧洲市场周围最大的天然气流量和选定的较小流量。箭头表示方向，而箭头宽度表示 2022 年流量的大小。欧洲市场的天然气流量，2022 年上半年与 2021 年上半年4长期绿色投资对于以结构性方式解决能源危机势在必行，但本文重点关注有效管理冬季能源危机的短期问题和政策建议。 4政策贡献 |发行 n ̊14/22 |九月2022然而，市场现在已经被拉到了临界点，并面临着四大协调问题：仓库的补充；减少气体使用；新供应；并确保气体持续流向最需要的地方。所有四个领域都需要国家政府干预，协调失败会导致系统不安全、可持续和负担得起。专栏 1：市场在分配稀缺能源供应中的作用跨境电力交易有助于缓解区域需求波动和可再生能源供应，从而提高供应安全性，并允许可变可再生能源取代成本更高、更脏的化石燃料。与孤立的国家市场情景相比，欧盟的跨境电力交易在 2021 年带来了约 340 亿欧元的收益（ACER，2022 年）。其中三分之一的收益对应于 2021 年最后一个季度的最高价格，这表明随着能源价格继续上涨，跨境贸易将在 2022 年提供进一步的节省。法国能够从 2021 年 7 月生产的 19% 以上的电力出口转变为 2022 年 7 月 12% 的电力需求进口，这表明在国内电力急剧增长的情况下，互联互通对于确保欧洲主要经济体的供应安全是多么重要一代危机。同样，欧洲层面的天然气市场整合（以及全球通过液化天然气）5) 起到缓冲外部冲击的作用。在俄罗斯天然气进口不足的情况下，天然气流量的重新配置证明了这一点。一个例子是比利时在西北欧的作用。在危机之前，比利时在冬季进口了适量的液化天然气、来自荷兰的稳定量的天然气和通过德国的俄罗斯天然气，以满足高峰需求。与英国的贸易因需求而波动。随着危机的发展，比利时已将其液化天然气进口增加到最大容量，并增加了从英国的管道进口。因此，比利时已成为德国的重要净出口国，这是俄罗斯天然气流量减少的重要援助。2.1协调存储再填充储气设施通常由私人公司和贸易商填充，他们从夏季和冬季的天然气价格差异中获得最大的预期利润。当夏季天然气价格较低时，他们会尝试购买尽可能多的天然气，以在冬季以高价出售。但目前极高和波动的价格以及未来天然气价格的高度不确定性，使得这种套利风险更大，资本密集度更高。因此，为了确保供应安全，各国政府为存储填充提供了更强有力的激励措施，并通过了欧盟国家的新存储义务6.欧盟成员国必须确保 2022/2023 年冬季的存储填充在各国之间同步7.然而，尽管有新的欧盟义务，但由于产能限制变得具有约束力，供应方面可能会出现严重的额外中断，这可能导致天然气在为时已晚之前无法运输到其在冬季提供最大价值的地方。 .例如，奥地利的储存对于弥补俄罗斯天然气的区域短缺非常有用，但仍然相对空置8.欧盟国家之间的双边团结协议将有助于缓解5国际货币基金组织 (IMF) 估计，完全切断俄罗斯的天然气供应将导致当前一体化市场的欧盟 GDP 损失 0.4% 至 0.5%，而如果欧洲完全关闭，则损失 1.4% 至 2.7%与全球液化天然气市场隔绝（国际货币基金组织，2022 年）。6参见 https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/06/27/council-adopts-regulation-gas-storage/。7例如，奥地利和德国为通过所谓的基于战略储存的选项储存天然气的公司提供奖金。8请参阅 https://agsi.gie.eu/#/ 上提供的汇总储气库数据。 5政策贡献 |发行 n ̊14/22 |九月2022消费补贴的总体结果是政府为了消耗更多的汽油而烧钱在没有欧盟范围内的解决方案的情况下存在此类风险，这将是可取的，但实现起来太慢（Boltz 等人，2022 年）。2.2协调有效减少气体使用量尽管最近做出了多样化努力，但欧盟可能没有足够的天然气来满足典型的冬季需求。即使液化天然气进口量继续创历史新高，如果要完全停止俄罗斯的供应，欧盟的需求将在 2022/2023 年冬季下降 15%。为了尽量减少整体经济影响，减少需求应在欧盟国家的不同消费群体中广泛协调和分配。 2022 年 8 月关于减少需求的法规 (EU) 2022/1369（见第 1 节）规定，所有欧盟国家将尽最大努力在 2022 年 8 月 1 日至 2023 年 3