研究报告应对自动驾驶汽车潜在利益和危险的法规促进公平和环境可持续性的分析和建议约拿·弗里马克克里斯蒂娜·斯泰西奥利维亚·菲奥尔豪尔赫·莫拉莱斯-伯内特城市学院与索菲亚翁城市学院城市学院城市学院2022 年 9 月Metro Opolitan 住房和社区警察中心 关于城市学院非营利性城市研究所是一家领先的研究机构，致力于开发基于证据的见解，以改善人们的生活并加强社区。 50 年来，Urban 一直是对复杂的社会和经济问题进行严格分析的可靠来源；为政策制定者、慈善家和从业者提供战略建议；以及为所有人扩大机会的新的、有前途的想法。我们的工作激发了有效的决策，促进了公平并提高了人们和地方的福祉。版权所有 © 2022 年 9 月。城市研究所。允许复制此文件，归属于城市研究所。封面图片来自 bluefish_ds/Shutterstock。 内容致谢执行摘要自动驾驶汽车和实现交通公平iv v1什么是自动驾驶汽车？4关键研究问题8数据和方法9自动驾驶汽车如何影响交通和土地使用系统？12自动驾驶汽车对交通系统的影响12自动驾驶汽车对美国访问公平性的影响14预测 AV 影响的挑战17当前和最近提出的与 AV 相关的法规和立法20最近与 AV 法规相关的联邦努力24与自动驾驶汽车相关的国家监管政策28当前监管体制下自动驾驶汽车推广面临的挑战35实现服务提供的公平性35对环境的影响37保障安全规定38制定合理、切合实际的法规40对 AV 相关政策方法的建议42常识性联邦监管方法43让州和地方政府担任关键角色49AV政策管辖权的公平分配54结论56附录 A. 州 AV 相关立法示例58笔记61参考64关于作者68独立声明69 ivA CK NOW L EDGM EN TS致谢本报告由 Cruise 资助。我们感谢他们和我们所有的资助者，他们使 Urban 能够推进其使命。所表达的观点是作者的观点，不应归因于城市研究所、其受托人或其资助者。资助者不决定研究结果或城市专家的见解和建议。有关城市研究所资助原则的更多信息，请访问 urban.org/fundingprinciples。感谢 Corey Harper、Ashlyn Kong、Regan Paterson、David Rubin、Selika Talbott 和 Daniel Teles 对我们的报告草稿提供了广泛而深思熟虑的评论。我们感谢 Irene Koo 为提高清晰度所做的编辑。 执行摘要v执行摘要美国的出行系统不安全、不公平且对环境具有破坏性。大多数美国人依赖个人拥有、个人占有和以汽油为动力的汽车——这种现状导致每年有成千上万的人死于碰撞，为有色人种和低收入人群的就业和其他机会造成障碍，并维持一个资源密集型的交通运输系统，该系统会导致气候变化，并刺激破坏生态的庞大土地使用。自动驾驶汽车（AVs）——可以部分或全部时间在没有人参与的情况下沿着公共街道行驶的自动驾驶汽车——如果以深思熟虑、监管良好的方式实施，可以帮助缓解这些问题。但是，如果在监督和监管不足的情况下随意部署，它们可能会产生比当前系统造成的更严重的不公平现象。汽车制造商已经使用自动驾驶技术对乘用车进行了各种改进。自适应巡航控制是该技术的最早阶段之一，现可使用；然而，它需要持续的驾驶员监督，尽管汽车公司有时将其描述为“自动化”功能。制造商目前正在美国各地的社区测试全自动驾驶汽车，但尚未在大规模商业运营中部署它们。这些先进的自动驾驶汽车将允许司机在移动时做其他事情，或者可能完全取代司机。从理论上讲，全自动驾驶汽车在避免碰撞、降低运营成本以及通过使用电力而不是燃气来帮助缓解气候变化方面会比人类更好。在车队运营中，它们可以改善人们的就业机会，尤其是在面临历史性投资减少的社区。但是，如果以激励个人所有权的方式部署并且未能包括限制排放的要求，自动驾驶汽车可能会增加行驶里程，加快气候变化的步伐，并造成城市扩张，加剧隔离和不平等，同时恶化公共健康。此外，仍然不确定自动驾驶汽车是否或将来会比人类驾驶的汽车更安全，以及自动驾驶汽车运营商是否会以公平的方式为所有社区服务。为了评估美国 AV 部署和使用的现状，我们进行了一项研究，重点关注为乘客使用而设计的汽车大小的 AV，而不是可用于公共交通服务或货运的其他类型的 AV。通过奖学金审查、全国立法扫描以及对利益相关者的采访，我们研究了自动驾驶汽车可能产生的主要潜在好处，以及它们可能加剧的问题。精心设计的法规可以 我执行摘要帮助确保这些新技术改善出行和减少污染。我们确定了监管自动驾驶汽车的以下关键优先事项：美国交通部和国家公路交通安全管理局扩大了测试和部署，以允许 AV 技术发展，同时仍保持所有人的安全。联邦为非传统车辆（例如没有方向盘的汽车）制定的车辆设计标准清楚地表明，它们可以降低行人和骑自行车者等弱势道路使用者受伤的可能性。联邦要求快速将 AV 转向零排放动力系统。联邦和州强制要求制造商尽可能为残障人士提供自动驾驶汽车。联邦和州为消费者和公众制定最低标准，以确保他们免受过度监视，在 AV 故障或设计不良的情况下不会面临不适当的责任问题，并了解 AV 提供的自动化水平之间的差异。联邦、州和地方支持公平访问原则，目标是创建指标以确保有色人种和低收入人群可以从通过 AV 服务增加的交通访问中受益。州和地方的资金、激励措施和费用，将自动驾驶汽车的推出与私人车辆的减少联系起来，例如通过支持共享乘车和增加多式联运公共交通选择。将自动驾驶汽车部署与街道重新设计联系起来的地方举措，以使街道对包括儿童在内的行人更安全。各级政府将在对自动驾驶汽车推出的监管选择中发挥作用，联邦政府、州和地方都将为整个自动驾驶汽车生态系统的建设做出贡献。表 1 总结了我们以促进安全、社会公平和环境可持续性的方式监管 AV 的主要建议。 执行摘要viii表格1联邦、州和地方政府在 AV 相关政策领域的推荐角色政策领域联邦政府州和地方政府车辆设计车辆操作消费者标准街道标准大幅扩展 AV 测试和部署替代或补充 AV 的联邦车辆标准保障非机动车道使用者的安全需要零排放的自动驾驶汽车制定残疾人无障碍指南维护和改进 NHTSA 关于联邦碰撞数据收集的一般命令制定数据收集和网络安全计划创建国家责任和保险标准为州和地方政府提供有关公平和环境的指导向消费者提供有关 AV 的基线消费者信息使用税收措施抑制个人 AV 所有权在叫车自动驾驶汽车中开发一条完全遵守《美国残疾人法案》的道路为州和地方政府提供制定街道标准的机会如果联邦政府无法制定优先考虑公平和环境可持续性的规则，则填补监管空白为所有 AV 制定合理的数据共享要求使用自动驾驶汽车产生的数据为政策提供信息并捕捉其负资产和环境外部性考虑为残疾人和优先社区制定最低服务要求创造轻松使用 AV 的机会，即使对于没有智能手机或银行账户的人也是如此通过税收和费用激励共享乘车为低收入旅客提供与中转挂钩的补贴调整注册要求以处理没有司机的汽车地理围栏主要街道重新开放供行人使用通过路边空间规则激励共享游乐设施制定安全协议以尽量减少过度监管资源：作者对奖学金和访谈的评论。笔记: AVs = 自动驾驶汽车。 NHTSA = 国家公路交通安全管理局。建议因 AV 推出的级别而异；大多数建议与 4-5 级 AV 相关。 自动驾驶汽车和实现交通公平一个世纪以来，联邦和州在以汽车为主导、以化石燃料为动力的交通系统及其相关的庞大土地利用方面的支出助长了严重的污染、对城市的投资不足、种族和经济隔离以及与交通相关的严重伤害，除了剥夺无法开车的人获得大部分就业和公共服务的机会（Freemark and Tregoning 2022）。现有的公共交通选择通常有限，老年人和残疾人无法使用，或者过于昂贵，导致许多居民别无选择。不可靠的交通，特别是在非高峰时段，意味着工作不规律的人通常没有安全或负担得起的方式去上班（Giuliano 和 Narayan 2005；Rast 2004；Sanchez、Shen 和 Peng 2004）。优步和 Lyft 等叫车服务通常过于昂贵，以至于大部分人口无法正常通勤（Dong 2022）。此外，自行车共享设施等非机动选择的使用受限意味着低收入人群和有色人种通常无法使用替代交通方式（Ursaki 和 Aultman-Hall 2015）。一些研究人员和汽车制造商提出了自动驾驶汽车 (AV)——自动驾驶汽车，可以在部分或所有时间在没有人类参与的情况下沿着公共街道行驶——作为解决这些差距的潜在解决方案。由于自动驾驶汽车可以在没有司机的情况下部署，因此这些车辆理论上可以以比人工驾驶的叫车服务更低的成本为更多的人提供交通服务，而且事故可能比人工驾驶的汽车更少。如果以电力为动力，它们还可以帮助该国过渡到比目前主要以天然气为动力的交通系统更环保的模式（Fagnant 和 Kockelman 2015）。制造商目前正在美国多个社区测试自动驾驶汽车，他们已经推出了自动驾驶汽车技术的早期元素，例如生产汽车的车道检测和自适应巡航控制（Urbán 2021）。大多数汽车制造商还自愿同意到 2022 年秋季在几乎所有汽车中部署自动紧急制动。1 尽管当今道路上的汽车具有某些自主功能，但这些功能并没有深刻改变交通系统的功能和效果。另一方面，全自动驾驶汽车——例如没有方向盘的汽车或根本不需要人类驾驶员的汽车——可能会产生更显着的影响，可能会影响交通公平和准入。如果自动驾驶汽车降低了目前将大部分收入用于交通的家庭的成本——这一群体不成比例地包括有色人种和低收入家庭 2RE GULA T IN G A UT ON OUS V E H I CL E S T O AD VAN CE E Q I T Y AND SU STAIN ABILITY收入2——它们可以减少交通不公平。如果以最大化道路空间的方式部署自动驾驶汽车，例如通过汇集高占用率车辆或限制个人自动驾驶汽车拥有量，它们可以减少对高速公路扩建的政治需求并提高道路可靠性。如果联邦政府要求所有 AV 都是电动的或零排放，理论上它们可以帮助减少车辆产生的空气污染物，这些污染物对有色人种社区造成了不成比例的伤害（Clark 等人，2017；Jbaily 等人，2022；Tessum 等人） al. 2021）并减少温室气体排放，如果他们的电力来自可再生能源（Toba et al. 2019）。如果电动 AV 取代平均使用时间超过 12 年且效率低得多的汽油动力个人车辆，这种影响可能会更加明显。3如果政府鼓励共享乘车或多式联运的交通选择，自动驾驶汽车也可以在现有选择的基础上——包括公共交通、自行车和步行——最终减少车辆行驶里程 (VMT)。由于更好地避免碰撞，这也可以腾出城市街道用于其他用途，包括儿童游戏和绿化（Duarte 和 Ratti 2018；Hancock、Nourbakhsh 和 Stewart 2019）。与 AV 推出相关的旅行成本（在金钱和时间方面）的潜在降低仍有待证明。然而，如果实现，这些好处也可能产生许多不利因素，包括增加 VMT、增加交通、过度污染和进一步的郊区蔓延（Wadud、MacKenzie 和 Leiby 2016）。4 例如，以前开过自己的汽车的人可能会发现自己愿意花更多时间在 AV 上，因为他们可以在让自动系统驾驶汽车的同时工作、阅读、观看娱乐、睡觉或做一些其他任务.反过来，这可能会鼓励更多的 VMT，从而导致更多的交通流量和更多的尾气排放和上游排放污染，特别是如果 AV 由化石燃料提供动力（Harb 等人，2022 年）。如果个人私人拥有自动驾驶汽车，他们可能会使用他们的车辆“绕着街区转”而不是支付停车费，从而导致更多的 VMT。由于人们愿意长途跋涉，这些趋势中的每一个都可能鼓励增加对高速公路扩建的政治支持——这本身就是更多道路使用的动力。总之，这些结果将对环境可持续性产生负面影响。此外，如果自动驾驶汽车鼓励进一步向外发展住宅和就业，它们可能会加剧流动性的不平等。低收入人群可能负担不起使