南海国际秩序的竞争愿景亚洲报告 N°315| 2021 年 11 月 29 日总部国际危机组织Avenue Louise 235 • 1050 布鲁塞尔，比利时 电话：32 2 502 90 38 • brussels@crisisgroup.org预防战争。塑造和平。 目录I.II.A.各种纠纷3B.争议解决和合作机制 7III.A.中国的回应 9B.东南亚的回应 14C.行为准则 15IV.A.命运共同体 19B.自由开放的印太20C.中美安全困境22V.A.北京的合法性赤字 28B.国际法还是基于规则的秩序？ 29C.回推但不要推得太远 32D.促进区域合作 33VI.附录A.南海地图 36B.建议 37C.关于国际危机组织 39D.2018 年以来的亚洲危机组织报告和简报 40E.危机组织董事会 42 主要发现什么是新的？中美之间的战略竞争日益给南海看似棘手的多方主权争端蒙上了一层阴影。中国保护自身利益的能力和决心不断增强，令邻国感到震惊，并促使以美国为首的国际努力反击北京对国际法的解释。为什么这有关系？中国在南海的强硬态度让美国认为这是对其所谓的“基于规则的国际秩序”的修正主义挑战。北京反对它认为阻碍其合法国际角色的遏制措施。如何管理这些紧张局势关系到国际法、海事秩序和冲突风险。应该做什么？美国和中国应该通过发展一个双方都支持的基于法律的区域秩序来管理冲突风险。美国应该批准和中国遵守海洋法公约。各方应通过高层对话减少摩擦，就事件管理机制达成一致，明确红线。 国际危机组织亚洲报告 N°3152021 年 11 月 29 日执行摘要中美之间日益激烈的竞争日益掩盖了难以解决的南海主权争端。这场较量通常被描绘成一个崛起的中国，在划时代的权力转移的推动下挑战以美国为首的“以规则为基础的国际秩序”。因此，中国寻求与其不断增长的经济和军事实力相称的影响力，从反映其偏好的地区秩序开始。与此同时，美国的目标是维护二战后的秩序，它认为这种秩序支撑了亚洲的相对和平与繁荣，同时也为自己的利益服务。这些范式在南中国海发生冲突，一些观察人士认为，那里可能会出现一场可能会升温的新冷战。竞争会对沿岸国的权利、国际法和冲突风险产生影响。中国和美国有义务与彼此和较小的声索国合作，建立一个能够吸收摩擦和避免冲突的地区秩序。2016 年，根据《联合国海洋法公约》（UNCLOS）成立的特设法庭在菲律宾提起的一起案件中，宣告中国在南海的广泛海洋主张无效。拒绝参与诉讼的北京拒绝了该裁决。中国在其主张上加倍努力，包括以物质方式改变自然环境，最明显的是通过在南沙群岛的七个人工岛的建设和军事化。这些岛屿反过来又促进了中国人民解放军海军、中国海岸警卫队和中国海上民兵在海上的普遍存在。中国的行为侵犯了其他声索方在其声称的专属经济区内的海洋权利。多年来，马来西亚、菲律宾和越南一直无法在不冒被中国船只骚扰的风险的情况下在他们声称拥有主权的水域勘探碳氢化合物。中国带来的重大变化伴随着新的法律论据，表明中国在其周边地区塑造国际秩序的雄心。在“命运共同体”的名义下，在“一带一路”项目的帮助下，中国正试图建立一种周边国家服从北京以换取仁慈的地区秩序。美国及其盟国对中国日益强大的实力和强硬的行为感到不安，做出了反应，提出了一个自由开放的印度太平洋地区的想法，主要针对东南亚作为中国主导地位的替代方案。南海主权争端短期内没有解决的前景。从理论上讲，这一事实不应排除声索国之间就南海秩序提供机制的临时合作安排，从开展科学研究到共同保护环境和分配资源。然而，现实情况是，中国决心在大部分海域强制执行其广泛的主张，随之而来的是沿岸国家民族主义情绪的提振以及声索国之间长期缺乏信任，使得必要的妥协变得特别复杂。与此同时，中国的自信和以美国为首的迅速反击增加了海上和空中升级的风险。回击可能是一种向中国展示其他国家不会接受其单方面解释的策略 南海国际秩序的竞争愿景危机组织亚洲报告 N°315，2021 年 11 月 29 日第 ii 页的法律。但这同样有可能证实北京对遏制的担忧，并促使共产党为了国家安全而加紧努力保护中国近海的安全。美国似乎将中国在南海的主导地位视为比发生冲突的可能性更大的风险，而中国的行动表明其判断其保护周边地区的利益胜过对其邻国如何看待其行为的担忧。在这种激烈的环境中，大国需要仔细考虑冲突风险并支持现有的《联合国海洋法公约》制度。美国及其盟友需要在向中国施压和将其逼入绝境之间谨慎行事。中国需要尊重其沿海邻国的主权，这些权利被载入公约，并且更普遍地认为，实现其许多地区目标需要邻国的支持。在双边层面，两国应加强高层对话，减少误解，建立事件管理机制，促进稳定； 2021 年 11 月两国领导人的虚拟会议是可喜的第一步。双方都应寻求支持声索国在执法、环境保护和渔业等问题上的合作。考虑到中国对条约条款的单方面解释和拒绝 2016 年的仲裁裁决，以及美国对加入该公约的顽固抵制，诉诸国际法，即《联合国海洋法公约》来管理和解决南海争端显然不切实际。它坚持中国必须遵守的惯例。但是在法律范围内解决的替代方案往往基于蛮力；招待他们只会增加两个拥有核武器的国家之间发生冲突的风险。相比之下，中国和美国都可以通过服从国际法的约束而获益。对中国而言，让其在南海的主张符合《海洋法》将安抚邻国，并缓解一些焦虑，这种焦虑正促使多国迅速反击北京在南海的行为。对美国而言，加入《海洋法条约》将增强其自身的可信度和条约制度的力量和有效性，使其更有可能在其框架内达成最终解决方案。曼谷/布鲁塞尔，2021 年 11 月 29 日 国际危机组织亚洲报告 N°3152021 年 11 月 29 日南海国际秩序的竞争愿景I.介绍南海争议是多方面的。首先是主权冲突，涉及中国、文莱、马来西亚、菲律宾、台湾和越南。尽管东南亚声索国之间存在相互冲突的声索，但中华人民共和国与其他声索国之间的权力不对称，以及北京对大部分海域的主权主张范围广泛，是争端的核心特征。它有助于解释它们的棘手性和解决工作的悲惨特征。与此同时，自二战以来一直是地区安全秩序保障者的中美之间的竞争，也让争端越来越具有地缘政治意义。南海是连接印度洋和西太平洋的半封闭海域，面积约 350 万平方公里。全球三分之一的航运经由马六甲海峡和新加坡海峡，或东南部的巽他海峡和西北部的台湾海峡或吕宋海峡。1 陆地特征主要分为三组（岛屿、小岛、岩石和珊瑚礁）：西北部的普拉塔斯群岛、东北部的西沙群岛和东部的南沙群岛。普拉塔群岛由台湾管理，西沙群岛由中国管理，但台湾和越南也声称拥有主权。中国、文莱、马来西亚、菲律宾、台湾和越南对南沙群岛拥有部分或全部主权。这些特征很小，许多在涨潮时被淹没。例如，在南沙群岛，一位评论员在 2013 年指出，“13 个最大岛屿的总陆地面积不到 1.7 平方公里。 （相比之下，曼哈顿中央公园的面积为 3.41 平方公里）”。2本报告更新了危机组织关于南海的报告。3 它考察了菲律宾对中国提起的仲裁程序的影响以及仲裁庭于 2016 年 7 月作出的裁决。它还关注了中国和中国之间日益激烈的竞争。美国，长期以来一直是一场潜在的较量，在过去几年中已经变得明显，以及大国竞争如何在一定程度上由于一种信念，即至少在该地区的国际关系规则受到威胁而活跃起来。本报告是同时期的危机组织报告的配套报告，这些报告探讨了菲律宾和越南各自如何应对试图维持其对陆地特征和海洋管辖权的主权主张的困境。1一项估计显示，2016 年海上过境贸易价值为 3.4 万亿美元。 “有多少贸易通过南海？”，中国电力，2021 年 1 月 25 日。2罗伯特·贝克曼，《联合国海洋法公约》和《联合国海洋法公约》南海》，《美国国际法杂志》，卷。 107，没有。 1（2013 年 1 月），第 1 页。 143.3 参见危机组织亚洲报告第 275 号，搅动南海 (IV)：麻烦水域的石油，2016 年 1 月 26 日； 267，激起南海（三）：稍纵即逝的平静机会，2015 年 5 月 7 日； 229，激起南海（二）：区域反应，2012 年 7 月 24 日；和 223，激起南海（上），2012 年 4 月 23 日。 南海国际秩序的竞争愿景危机组织亚洲报告 N°315，2021 年 11 月 29 日页 PAGE2南海，无视中国的主张，同时保持与北京的友好和经济利益关系。 4 除了审查南海领土和管辖权争端与大国竞争之间的相互作用之外，它还提供了地区背景。它基于广泛的文学评论、媒体报道、官方声明以及对分析师、学者和官员的精选采访。4参见危机组织亚洲报告，菲律宾的困境：如何管理南海的紧张局势；和越南在南中国海的合作与斗争之间取得进展，两者都即将到来。 南海国际秩序的竞争愿景危机组织亚洲报告 N°315，2021 年 11 月 29 日页 PAGE3II.冲突简介A.各种纠纷南海争端从根本上讲是对数百个小海岛的主权主张和对可能与这些小岛有关的海区管辖权的竞争主张。中国、台湾和越南都对西沙群岛和南沙群岛拥有全部主权，但自 1974 年从南越手中夺取西沙群岛以来，中国一直控制着它们。马来西亚和菲律宾，而文莱达鲁萨兰国则声称拥有一个暗礁。印度尼西亚坚称它在该海域没有领土争端，但反对侵入其管辖范围内的水域，尤其是外国渔民。陆地特征可能会产生各种海区，沿岸索赔人对这些海区有重叠和相互竞争的管辖权要求。这些在 1982 年联合国海洋法公约 (UNCLOS) 中有详细说明，该公约于 1994 年生效。 根据联合国海洋法公约，国家拥有主权的岛屿产生与大陆领土相同的海域：12 海里领土海; 200 海里专属经济区（EEZ）；和大陆架。沿海国对其领海享有主权，对其专属经济区内的海洋和海底资源享有管辖权。 5 这些区域是从沿海国的低潮海岸线测量的，但在某些情况下，可以从近海地物的直线基线测量.基线向陆的水域是受国内法约束的“内水”。南海争端的所有声索方都是《联合国海洋法公约》的当事方，但台湾除外，但台湾已宣布受其习惯国际法规定的约束。 6专属经济区制度有助于解释为什么声索国在声称如此微不足道的土地上投入了如此多的资金。通过提供分层主权，《海洋法公约》鼓励各国提出领土主张，从而挑起争端。7 沿海国家在 1970 年代开始认真占领南海的地物，而《海洋法公约》仍在谈判中，因为有报道称石油和1960 年代后期的天然气储量和海上钻井技术的进步。今天，越南在南沙群岛拥有至少 21 个特征；菲律宾，九个；马来西亚，五个；台湾，一个（伊图阿坝，南沙最大的特征）；和中国，7.8 中国没有开始5 沿海国家对适用国内法的内水和 12 海里 (nm) 领海享有主权。一个毗连区向海延伸 12 海里，沿海国可以在其中执行海关、财政、移民或卫生法律和法规。专属经济区赋予沿海国家探索、开发、保护和管理从海岸线或基线延伸 200 海里的海洋空间的生物和非生物资源的主权权利。沿海国家对大陆架海床和底土中的资源拥有主权，这些资源可能从海岸延伸至 350 海里。见《海洋法公约》第 33、58 和 76 条。6仅靠联合国海洋法公约无法解决所有争端，因为它不涉及收购问题领土主权问题。7Rebecca Strating，“东亚的海上争端、主权和基于规则的秩序”，澳大利亚政治与历史杂志，第 2 卷。 65，没有。 2 (2019)，第 2 页。 464. 有关这些相互矛盾的主张的更多信息，请参见危机组织报告，南海 (II)，附录 B，第 36-38 页。8一些消息来源认为越南人占领的特征数量为 27 个或更多，但差异似乎源于对“特征”的不同定义。一些前哨建在水下 南海国际秩序的竞争愿景危机组织亚洲报告 N°315，2021 年 11 月 29 日页 PAGE4占据南沙地物直到 1988 年，此时其他声索方已经占据了最大的岛屿；然后它于 1995 年从菲律宾手中夺取了美济礁。次年，北京建立了其沿海基线，并将西沙群岛围成直线基线。9 它保留在南沙群岛周围划定基线的权利，但尚未这样做。与其他声索国一样，中国对南海资源感兴趣，但这些对较小声索国经济的影响远大于其自身。10 更重要的是，中国希望对其周