管理黎巴嫩的复杂危机中东报告 N°228| 2021 年 10 月 28 日总部国际危机组织Avenue Louise 235 • 1050 布鲁塞尔,比利时 电话:32 2 502 90 38 • brussels@crisisgroup.org预防战争。塑造和平。 目录I.II.A.两年前的路漫漫其修远兮 4B.改革的障碍。 6C.新政府,新延误 9III.A.国家侵蚀对安全部队的影响 11B.安全事故的扩散 131.社区内冲突 132.族群间冲突 153.暗杀和谋杀 18IV.A.赞助 20B.本地安全 23C.真主党,一个独立的政党 24V.VI.附录A.黎巴嫩 32 地图B.关于国际危机组织 33C.自 2018 年以来关于中东和北非的危机组织报告和简报会 34D.危机组织董事会 37 主要发现什么是新的?经过两年的政治瘫痪和经济衰退,黎巴嫩国家正在分崩离析。服务机构和关键基础设施正在关闭,而安全部门则紧张到崩溃的边缘。政治精英们似乎无法或不愿启动会削弱他们对权力的控制的逾期改革。为什么这有关系?黎巴嫩正在迅速成为一片混乱的领地,在这些领地中,政治行为体为控制对基本资源和安全的获取而进行斗争,有时甚至是激烈的。极端贫困正在上升,威胁着人道主义危机和进一步的不稳定,这可能会破坏快速复苏的前景。应该做什么?外部行动者应继续为改革提供大部分支持,同时提供人道主义援助,帮助保持关键基础设施的运行,并将援助定向到符合行为标准的安全部队。他们应该努力阻止政党压制抗议或阻碍问责,同时推动他们及时举行 2022 年选举。 执行摘要在灾难性的经济危机发生两年后,黎巴嫩正在分崩离析。 10 月中旬在 2020 年 8 月贝鲁特港口爆炸调查中发生的致命冲突凸显了宗派暴力的风险日益增加。政治领导人只是在玩弄时间,而不是正视改革的必要性。国家机构正在受到侵蚀,因为当地货币的贬值已经耗尽了预算,并使员工的工资越来越不值钱。最大的危险在于安全部队的恶化,他们在维持治安动乱的情况下变得越来越薄弱,而不再赚取生活工资。机构衰败留下的真空很可能被政党和武装分子填补,留下一片混乱的领土控制拼凑。外部行动者应向安全部门提供直接援助,选择私营部门的一部分和广大民众,以减轻最严重的痛苦并保持和平,直到政治精英改变他们的成本效益计算。在短期内,他们应该推动黎巴嫩当局按时举行 2022 年选举,因为在即将到来的民意调查中不会发生真正的变化。自从 2019 年底经济崩溃的程度开始变得明显以来,黎巴嫩政界人士一直推迟进行可能威胁到他们的权力的改革。 他们不愿放弃自 1990 年该国内战结束以来一直允许他们瓜分政治和经济战利品的政治制度。 表面上,他们这样做是为了追求他们声称代表的宗派社区的利益,但实际上这些领导人主要是为自己服务——他们在战后时代积累了可观的财富。 除了政治或经济议程之外,领导人还经常使用宗派身份政治和赞助的混合来确保支持。 在这个过程中,他们忽视了经济发展,并帮助破坏了国家的财政。 现在,灾难就在眼前,政客们主要着眼于捍卫他们共同的特权,而不是改过自新。 这个动机,而不是在做什么的实质性分歧,解释了为什么在危机期间的大部分时间里,该国只有一个看守政府。 看守政府从 2020 年 8 月开始任职,当时哈桑·迪亚布总理在港口灾难后辞职,直到 2021 年 9 月 10 日。 在那一天,纳吉布·米卡蒂(曾两次担任总理)终于组建了一个内阁,总统米歇尔·奥恩会接受。与此同时,国际捐助者不信任黎巴嫩政治精英,他们在过去的援助计划中管理不善,拒绝提供救助。经济急需。然而,即使米卡蒂和新政府最终就位,改革迅速取得进展的可能性似乎微乎其微。一方面,选举日程紧张,议会、市政和总统投票都将在 2022 年到期,这使得政府极不可能在那年年底之前做出具有重大影响的决定。此外,即使政府将改革作为正式事项进行,统治精英似乎也不太可能坚持改革,这对于挽救经济来说是必要的,但也有可能削弱他们对权力的控制。最有可能的是,他们将继续在路上踢罐头,而更多的公民陷入贫困,国家机构进一步受到侵蚀。2021 年 10 月 28 日中东报告 N°228国际危机组织 管理黎巴嫩的复杂危机危机组织中东报告 N°228,2021 年 10 月 28 日第 ii 页安全部队是最紧迫的问题。士兵和警察现在领取的薪水太少,无法养活自己,更不用说养家糊口了。月光下和逃兵将变得更加普遍,而日益加剧的社会紧张局势使安全部队,特别是军队,危险地不堪重负。过去两年,他们介入应对贝鲁特港口爆炸和 2021 年年中的野火;监督群众抗议活动;镇压暴动,防止因补贴商品发生冲突;制止走私和囤积燃料;对抗全副武装的毒贩;并遏制政治派别之间的冲突。一些单位可能接近崩溃。随着国家及其机关的削弱,政党和其他团体正在逐渐取而代之。对日益减少的公共资源的控制是保持日益贫困人口的一种越来越强大的工具。出于同样的原因,公共安全的下降可能会增强被视为有能力在当地提供公共安全的参与者的政治影响力。由于其卓越的财政、军事和组织能力,包括维持自主外部资源流的能力,真主党在国家衰落时具有特殊的影响力。不幸的是,它利用这种影响破坏了黎巴嫩剩余的法治,大力抵制由 Tareq Bitar 法官领导的对港口爆炸事件的调查。 10 月 14 日,当真主党和阿迈勒(什叶派结盟政党)的支持者游行到位于基督教社区的正义宫,要求更换比塔尔法官时,发生了枪击事件。七人在交火中丧生,其中大部分是真主党的支持者。外部参与者只有几种方法可以产生积极的影响。许多黎巴嫩活动人士要求对反对改革的政客实施制裁,但这些制裁似乎不足以引发重大变革,从而威胁到精英对权力的控制。然而,他们可能能够获得可能扩大大厦裂缝的战术让步。例如,外部压力可以帮助阻止政客镇压抗议或阻碍问责措施,例如对港口爆炸事件的调查。外部参与者的一项近期目标应该是防止和惩罚试图推迟或暂停 2022 年选举的政党的企图。米卡蒂将他的议程描述为从现在到 2022 年上半年的议会选举之间的改革之路,同时将执法权交给这些民意调查后成立的下一届政府。因此,实质性改革措施不会在 2022 年年中之前启动,而且很可能会在相当晚的时候启动。因此,在一年或更长时间内,贝鲁特可能无法获得大量的外部财政支持。虽然为影响深远的改革提供大量非人道主义支持仍然是捐助者的正确策略,但他们应该准备好稍微转移重点。一方面,如果不改革,援助就不太可能产生可持续的影响,反而会滋养导致危机的同样腐败网络。此外,如果没有国际货币基金组织的稳定计划,就不可能有有意义的经济复苏,如果没有改革,该计划就不会推进。另一方面,外部行动者应准备帮助黎巴嫩应对国家能力的逐渐侵蚀,这将引发严重的人道主义危机和严重的街头骚乱。保持关键基础设施正常运转应被视为一种人道主义援助形式,而只要安全部队不从事滥用行为,就需要向他们提供直接援助,以保持国家的合理性 管理黎巴嫩的复杂危机危机组织中东报告 N°228,2021 年 10 月 28 日第 iii 页安全的。在这个困难时期,外部帮助的目标应该是在真正的改革工作开始之前,限制人民的痛苦和国家的失职造成的损害。贝鲁特/布鲁塞尔,2021 年 10 月 28 日 管理黎巴嫩的复杂危机I.介绍自 2019 年年中以来,黎巴嫩一直在缓慢的经济和政治崩溃的漩涡中扭曲。1 黎巴嫩里拉已经失去了其危机前价值的 90% 以上,导致依赖进口的经济出现大规模通胀飙升.2 货币的自由落体使以里拉领取工资的黎巴嫩人陷入贫困,其中许多人无法提取储蓄,因为他们的钱被困在流动性不足的当地银行中。3 许多企业失去了获得信贷的机会,而且往往失去了大部分运营资本。失业率飙升。4 现在约有 80% 的人口生活在贫困中。5 2019 年 10 月,随着危机的最初迹象出现,爆发了大规模抗议活动,但已建立的政党采取了分裂策略和镇压的混合手段,随后由 COVID-19 引发的封锁,打破了运动的势头。黎巴嫩政界人士对急需的改革犹豫不决,而他们的选民的生计正在蒸发。解决大规模的金融部门危机和沉重的公共债务需要大量的外国支持,而只有通过国际货币基金组织(IMF)提供的稳定一揽子计划才能获得这些支持。6 反过来,要获得这一一揽子计划,就需要重组银行业,清理中央银行账户,收缩公共部门,根除腐败和浪费,恢复基本法治水平。在大规模抗议促使他的前任萨阿德·哈里里 (Saad Hariri) 于去年 10 月辞职后,哈桑·迪亚布 (Hassan Diab) 于 2020 年初成为总理,他发誓要做出重大改变。 7 但迪亚布 (Diab) 仅获得真主党及其支持者提供的微弱议会多数席位。1参见危机组织中东报告 N°214,将黎巴嫩拉出坑,2020 年 6 月 8 日;和 Hannes Baumann,“黎巴嫩的经济危机不是一夜之间发生的。那么它是如何走到这一步的呢?”,华盛顿邮报,2019 年 10 月 22 日。2“黎巴嫩家庭在食物上花费‘最低工资的 5 倍’:学习”,法国,2021 年 7 月 24 日。除非除非另有说明,所有对黎巴嫩里拉价值的提及都与美元的非官方市场汇率有关,该汇率在 2021 年 10 月中旬接近 20,000,比危机前的 1,507 贬值了 90% 以上里拉兑美元。3Alain Bifani,“黎巴嫩银行业危机的根源”,胡佛研究所,9 月 28 日-2021 年 1 月。以美元计价的工资,以前是私营部门的标准,要么转换成远低于市场汇率的里拉,要么通过银行转账支付,并受到与美元存款相同的限制。有关汇率及其轨迹的概述,请参阅里拉汇率网站。4“黎巴嫩经济监测:蓄意萧条”,世界银行,2020 年秋季。5“黎巴嫩紧急响应计划 2021-2022”,联合国人道主义事务协调员办公室,2021 年 8 月 5 日。6“故意的萧条”,同前。引用。前经济和工业部长 Nasser Saidi es-估计黎巴嫩需要约 750 亿美元的资金才能实施一项摆脱危机的综合计划。 “黎巴嫩从崩溃边缘恢复过来的道路”,经合组织发展事务,2021 年 9 月 15 日。7 “黎巴嫩政府誓言在 110 亿美元的国际援助计划的帮助下进行改革”,阿拉伯新闻,2020 年 4 月 7 日。2021 年 10 月 28 日中东报告 N°228国际危机组织 管理黎巴嫩的复杂危机危机组织中东报告 N°228,2021 年 10 月 28 日页 PAGE2盟国,很快就遭到强大势力的抵制,其中包括支持其政府的政党的重要成员。8 与 IMF 的谈判在 2020 年 6 月下旬破裂,汇率从 2000 年的 2000 里拉暴跌至 10000 里拉。 2 月,迪亚布政府上任。9 COVID-19 导致的关闭摧毁了经济。然后是 8 月 4 日在贝鲁特港口发生的灾难性爆炸,这迫使总理在六天后辞职。 10法国总统埃马纽埃尔·马克龙 (Emmanuel Macron) 将港口灾难的冲击转化为变革动力的倡议,这将使该国的政治领导人齐心协力,很快就陷入了国内和地区的强权政治之中。爆炸只会加剧政治僵局,因为政客们就新政府的组成和组建程序争论不休。候任总理穆斯塔法·阿迪布在爆炸发生后不久被总统米歇尔·奥恩提名后仅两周就退出了。11 2020 年 10 月 22 日,奥恩转向萨阿德·哈里里再次组建政府,几乎在他卸任一年后。 12 哈里里随后花了将近 9 个月的时间与奥恩在内阁的构成和组建机制上陷入一场显然难以解决的冲突,直到他最终于 2021 年 7 月 15 日卸任。之前曾两次担任该职位。13 同时,迪亚布内阁继续担任看守人。14个人对抗是导致政府组建停滞的九个月僵局的部分原因。领导逊尼派未来运动党的哈里里和创立基督教自由爱国运动 (FPM) 党的奥恩总统之间的激烈对抗阻碍了进展。哈里里和奥恩的女婿、现任 FPM 领导人格布兰巴西尔之间的关系也很糟糕,他是哈里里政府的外交部长,于 2019.15 辞职与此同时,僵局反映了该国主要的马龙派基督教和逊尼派政治派别之间的权力争夺。按照长期以来的传统,黎巴嫩总统职位由马龙派基督徒担任,总理职位由逊尼