重启西撒哈拉谈判中东和北非报告 N°227| 2021 年 10 月 14 日总部国际危机组织Avenue Louise 235 • 1050 布鲁塞尔，比利时 电话：32 2 502 90 38 • brussels@crisisgroup.org预防战争。塑造和平。 目录I.II.A.拉巴特和撒哈拉精英 3B.镇压支持独立和人权的活动家 6C.心怀不满的撒哈拉人 8D.越来越多的摩洛哥存在 10III.A.重返战争 11B.动员撒哈拉青年 12C.辩论战争与和平 13IV.A.新的联合国特使 16B.拜登政府回避特朗普的公告 17C.欧洲人的胆怯姿态 19D.与阿尔及利亚的紧张局势升级 21E.非洲联盟的反击 22F.欧盟与摩洛哥的贸易协定 23V.A.复兴会谈 27B.保持压力 28VI.附录A.西撒哈拉 31 地图B.关于国际危机组织 32C.自 2018 年以来关于中东和北非的危机组织报告和简报 33D.危机组织董事会 36 主要发现什么是新的？2020 年 11 月，摩洛哥与支持独立的波利萨里奥阵线在有争议的西撒哈拉领土上的战斗再次爆发。外部力量分裂且不愿介入，而联合国仅在2021 年 10 月。为什么这有关系？外交疏忽有可能促使双方进一步军事升级。紧张局势还可能蔓延到北非其他地区及其他地区，摩洛哥与阿尔及利亚、德国和西班牙之间的外交争端就凸显了这一点。应该做什么？在美国在联合国安理会的外交支持下，新的联合国特使应该专注于重建信心和重新启动谈判，并得到其他外部行为者的支持，这些行为应该采取财政激励和抑制措施的组合。 国际危机组织中东和北非报告 N°2272021 年 10 月 14 日执行摘要西撒哈拉战事重燃已近一年，将摩洛哥和支持独立的波利萨里奥阵线带回谈判桌的国际努力无果而终。在该领土的拉巴特控制的部分，摩洛哥和撒哈拉精英之间的交易是牢固的，而当局则加强了对人权活动家的镇压。在阿尔及利亚撒哈拉难民营的青年中，2020 年 11 月恢复敌对行动得到了广泛支持，这鼓励了前线继续战斗。就联合国而言，任命新特使花了两年多的时间，仅在 2021 年 10 月克服了双方的反对。外部权力在西撒哈拉问题上存在分歧，拜登政府不愿澄清其前任特使的立场。承认摩洛哥对该领土的主权。为打破僵局，新任联合国特使应调解迅速缓和局势，并提出建立信任的步骤，以恢复谈判。美国应该通过外交手段帮助他，推动达成和解的努力。在摩洛哥控制的西撒哈拉，拉巴特与撒哈拉精英达成的政治经济协议通过授予他们垄断营业执照和其他好处，确保了他们对其政策的支持。这些领导者已经变得越来越根深蒂固，对变革构成了障碍。与此同时，警方加大了对人权和支持独立活动人士的骚扰，试图压制这些声音。大多数撒哈拉人的政治观点仍不清楚，因为该地区的这一地区没有人可以自由表达他或她对冲突的看法。在这些地区之外，在安置流离失所的撒哈拉人的难民营中，情绪大不相同。在那里，许多人支持波利萨里奥的军事行动，该行动在自 1991 年停火后于 2020 年 11 月重新启动。 尽管该运动取得了温和的结果，但支持依然强劲。敌对行动的重新开始激起年轻人对外交解决方案的可能性越来越怀疑，并对恶劣条件下的流亡生活感到沮丧。波利萨里奥官员排除了恢复 1991 年停火的可能性，决心战斗以加强他们在未来与摩洛哥的谈判中的谈判地位。外国行为者一直在努力制定解决这种情况的连贯战略。面对摩洛哥和波利萨里奥的拒绝，联合国在 2019 年 5 月之后多次尝试任命一名新特使，但未能成功。直到 2021 年 10 月，联合国秘书长才设法推动任命斯塔凡·德米斯图拉 (Staffan de Mistura)，后者曾担任叙利亚、阿富汗和伊拉克问题特使。拜登政府拒绝透露其对前总统唐纳德特朗普于 2020 年 12 月承认拉巴特对西撒哈拉拥有主权的看法，这是特朗普为回报摩洛哥与以色列关系正常化而采取的长期美国政策的戏剧性逆转。迄今为止，拜登团队已设法在双方中保持影响力，成功游说摩洛哥接受德米斯图拉。随着外国对如何行动犹豫不决，摩洛哥对冲突采取了新的强硬态度。最近几个月，沙特一直处于与德国、西班牙和阿尔及利亚的一系列外交危机的中心。它还有 重启西撒哈拉谈判危机组织中东和北非报告 N°227，2021 年 10 月 14 日第 ii 页与关键的非洲政府对抗。摩洛哥拒绝直接与非洲联盟（AU）打交道，使得该组织难以在联合国外交框架之外发挥作用。非盟内部的冲突也相当分裂。虽然拉巴特的对话者并不总是完全同意其西撒哈拉政策，但他们往往不愿对王国——或者就此而言，另一方面——在他们认为是低优先级的争端中持续施加压力。但对西撒哈拉冲突轻描淡写将是错误的。摩洛哥与其欧洲伙伴之间的外交紧张局势、拉巴特与阿尔及尔之间的冷战以及波利萨里奥与摩洛哥之间军事升级的风险表明，外部行为者不应低估冲突的后果和影响。随着关于延长联合国西撒哈拉特派团任务授权的讨论将于 10 月下旬开始，美国应该表示支持德米斯图拉及其任务。它应向双方表明其重新参与解决冲突，例如建议安全理事会将西撒特派团的任务期限从 12 个月缩短至 6 个月，以保证安理会对局势的公开讨论之间的间隔时间更短。为了激励波利萨里奥认真对待谈判，美国还应寻求纳入提及撒哈拉人自决权的新措辞。沿着这些路线的外交倡议可能足以为解决冲突的更广泛努力开辟道路。在这种情况下，德米斯图拉应该优先考虑首先通过建立信任措施谈判暂时缓和局势，然后在没有先决条件的情况下重启和谈。为了建立信心，他需要说服摩洛哥和波利萨里奥停止军事活动，并说服拉巴特停止虐待西撒哈拉的人权和支持独立的活动人士。双方应同意在联合国的监督下恢复撒哈拉人在难民营和西撒哈拉地区的探亲。为方便起见，新特使应恢复其前任的圆桌会议形式，除了摩洛哥和波利萨里奥之外，还包括以观察员身份的邻国阿尔及利亚和毛里塔尼亚。外国行为者可以通过提供经济激励和抑制措施的混合来吸引双方重新谈判并让他们保持参与。鉴于 2021 年 9 月欧洲法院的裁决宣布将西撒哈拉纳入 2012 年欧盟-摩洛哥贸易协定是非法的，布鲁塞尔应修改其政策，将西撒哈拉的农产品和鱼类从与拉巴特的协议中删除，而不是而不是试图绕过裁决，除非并且直到王国和波利萨里奥达成妥协，以此作为提高现状成本的一种方式。至于甜味剂，美国和欧洲国家应该考虑为西撒哈拉设立一个国际发展基金，只有当双方达成结束冲突的协议时才能动用。这笔钱的承诺可能有助于说服主要选区，例如西撒哈拉和难民营的精英和幻灭的撒哈拉人，通过谈判解决这场长达 46 年的冲突符合他们的共同利益。拉巴特/廷杜夫/华盛顿/布鲁塞尔，2021 年 10 月 14 日 国际危机组织中东和北非报告 N°2272021 年 10 月 14 日重启西撒哈拉谈判I.介绍摩洛哥与支持独立的波利萨里奥阵线之间的冲突始于 1975 年，西班牙对西撒哈拉的殖民统治结束。通过正式结束西班牙控制的 1975 年马德里协定，摩洛哥和毛里塔尼亚以牺牲波利萨里奥为代价瓜分领土，波利萨里奥两年前发起了针对欧洲殖民者的武装斗争以实现自治。 1主要的外国支持者阿尔及利亚拒绝了该协议，前者于 1976 年在西撒哈拉的一部分宣布成立阿拉伯撒哈拉民主共和国，该地区不受摩洛哥和毛里塔尼亚的控制。在随后的战争中，支持独立的运动设法迫使努瓦克肖特从它在 1979 年占领的西撒哈拉的第三个地区撤出，而成千上万的撒哈拉人则在阿尔及利亚廷杜夫附近的营地避难。然而，在接下来的几年里，摩洛哥巩固了对大部分领土的控制，包括以前由毛里塔尼亚控制的部分，这主要是因为它建造了一个防御墙系统，这些墙在西撒哈拉境内以及沿毛里塔尼亚和阿尔及利亚的边界延伸，被称为“沙堤”。护堤的西边是拉巴特控制的西撒哈拉，东边是波利萨里奥认为的“解放领土”。1991年，双方就联合国调解的解决方案达成一致。随着联合国监督下的停火，该倡议沿沙堤将西撒哈拉一分为二，建立了一个缓冲带和一个限制区来分隔摩洛哥和波利萨里奥部队，旨在通过自决投票解决争端，将组织起来西撒特派团，联合国在该领土的特派团。然而，由于摩洛哥的政治操弄和双方对计划的不同理解，投票从未进行过。在联合国未能打破这一僵局后，拉巴特于 2007 年公布了一项自治计划作为替代方案，该计划获得了法国和美国的支持。它旨在通过将权力下放到西撒哈拉来解决冲突，西撒哈拉仍将处于摩洛哥主权之下。 Polisario 拒绝了该提议，理由是它剥夺了撒哈拉人民的自决权。随后几年，两党之间多轮直接谈判无果而终。 22020 年 11 月，拉巴特和波利萨里奥之间的停火破裂，敌对行动重新开始。在王国派遣军队进入联合国监控的缓冲区后1摩洛哥对它今天控制的西撒哈拉部分的接管发生在哈桑二世国王所谓的绿色行军之后。 1975 年 11 月 7 日，国王召集大约 350,000 名公民进入西班牙控制的地区，并主张拉巴特对这些地区的主权。绿色游行迫使西班牙采取行动：马德里没有命令其士兵向示威者开火，而是决定离开。2参见危机组织中东和北非报告 N°66，西撒哈拉：走出困境2007 年 6 月 11 日；以及 Jacob Mundy 和 Stephen Zunes，《西撒哈拉：战争、民族主义和冲突不解决》（Syracuse，2010 年）。 重启西撒哈拉谈判危机组织中东和北非报告 N°227，2021 年 10 月 14 日页 PAGE2为了结束阵线支持者对连接摩洛哥和毛里塔尼亚并指向南、穿过西撒哈拉的战略性 Guerguerat 公路为期三周的封锁，支持独立的运动每天都对摩洛哥的军事单位和设施发动袭击。尽管局势升级，但联合国未能任命新特使在交战双方之间进行调解，而联合国安理会实际上拒绝了这一新一轮暴力。 3本报告旨在阐明摩洛哥控制的西撒哈拉的主要政治和社会经济发展、廷杜夫撒哈拉难民营的状况和辩论，以及国际社会对最新事件的反应。它建立在危机组织之前关于西撒哈拉冲突的工作基础之上。4 它基于对摩洛哥官员、撒哈拉精英、活动家和难民、波利萨里奥代表、美国、非洲和欧洲外交官以及欧洲和摩洛哥的约 80 次采访。记者和学者。采访在拉巴特、阿尤恩、廷杜夫、阿尔及尔和华盛顿进行。关于语言的说明：摩洛哥认为波利萨里奥阵线是一个“分离主义”团体，而该阵线则将自己视为一个民族解放运动，与它认为的拉巴特的非法占领作斗争。该王国称其控制的西撒哈拉部分为“南部省份”或“撒哈拉省”，而波利萨里奥则称其为“被占领的西撒哈拉”，指的是沙堤以外的部分领土（在联合国- 监控缓冲区）作为“解放区”。联合国将西撒哈拉视为“非殖民化”和“非自治”领土。本报告将拉巴特控制下的西撒哈拉部分称为“摩洛哥控制的”或“摩洛哥控制的”西撒哈拉；将整个西撒哈拉作为有争议的领土；波利萨里奥将“解放区”称为“联合国监控的缓冲区”。3参见危机组织中东和北非简报 N°82，国际重新参与西撒哈拉的时间，2021 年 3 月 11 日。4同上； Hannah Armstrong，“撒哈拉难民营的青年运动”，危机组织2018 年 4 月 25 日；和危机组织报告，西撒哈拉：走出僵局，同前。引用。 重启西撒哈拉谈判危机组织中东和北非报告 N°227，2021 年 10 月 14 日页 PAGE3II.西撒哈拉的撒哈拉人和摩洛哥人自冲突开始以来，撒哈拉人口在摩洛哥控制的西撒哈拉（约 320,000 人）和阿尔及利亚边境上廷杜夫的难民营（约 175,000.5 人）之间分裂，但在许多情况下，分离未能打破家庭和部落关系，将分歧双方的人们团结在一起，即使他们有相互冲突的政治效忠。互联网和移动电话连接的日益普及使撒哈拉人能够维持或重新建立这些联系。一项交流计划允许难民营中的撒哈拉人访问沙堤另一边的亲属，直到 2014 年联合国难民事务高级专员终止该计划。难民指责拉巴特计划取消。尽管如此，撒哈拉人仍会偶尔穿越联合国监控的缓冲区和沙堤，永久迁移到另一边（双向移动）。 6在拉巴特控制的西撒哈拉三个省内，约占西撒哈拉总领土的 80%，过去 40 年来，撒哈拉人已成为少数群体。使用哈萨尼亚语（撒哈拉人的阿拉伯方言，不同于摩洛哥的达里哈语）