2019年7月15日 中诚信国际 地方政府债与城投行业 半年度报告 联络人 作者 研究院 宏观金融研究部 袁海霞 010-66428877-261 hxyuan@ccxi.com.cn 陈静 010-66428877-271 jchen01@ccxi.com.cn 卞欢 010-66428877-199 hbian@ccxi.com.cn 相关报告： 货币政策微调收益率全面下行，宽信用政策加码供给高峰来临，2019年1月7日； 如何看待本轮CRMW重启发行，2018年12月17日 政府购买服务将被取消，未来棚改何去何从？，2018年12月14日 置换收官新增债加速发行，补短板专项债持续扩容，2018年12月6日； 【地方债与城投债三季报】规范管理持续防控风险，政策发生微调托底经济，2018年10月22日 【地方债与城投债三季报】风险渐现城投债首现违约，分化加剧四季度压力仍存，2018年10月23日 防风险基调未变，政策微调利好城投短期流动性风险缓释——7月23日国务院常务会议点评，2018年7月24日； “马太效应”加剧，城投债刚兑信仰还能走多远？2018年7月12日； 债务置换收官之年，地方债发行何去何从？2018年7月4日 www.ccxi.com.cn 基建补短板稳投资稳增长，规范投资持续化解债务风险 ——地方债与城投行业2019年上半年回顾与展望之政策篇 主要观点  基建补短板，强化地方债对基建稳投资、稳增长的支持  保障重大项目资金来源，提升基建增速稳投资。允许将专项债券资金作为符合条件的重大项目资本金，鼓励金融机构依法合规提供配套融资。  规范、促进地方债市场化发行，助力积极财政政策。促进地方债合规发行、拓宽发行渠道、增强流动性，切实利用地方债为基建项目提供长期资金支持，减少不必要资金闲置、及时完成必要基建项目。试点在土地储备领域按项目实行全生命周期预算管理，进一步健全土地储备专项债券项目控制机制。  围绕重点领域精准投放，棚改、旧改、扶贫专项债在基建补短板、稳投资方面或发挥更大作用。  规范政府投资，持续防范、化解地方政府债务风险  首部政府投资管理行政法规暨投资建设领域基本法规发布，填补了政府投资领域的监管空白，规范政府投资行为，强化财政约束力度。  债务风险红线不可逾越，严禁地方政府违法违规举债。遏制假借PPP名义增加地方政府隐性债务风险，夯实PPP高质量发展基础。  多措并举化解平台风险，推进市场化转型。监管发文强调融资平台流动性风险，禁止为融资平台发行外债提供担保，积极推进收费公路债务置换，鼓励国家级开发区IPO。  总结与展望  上半年，政策层面坚持《2019年政府工作报告》提出的“平衡好稳增长与防风险的关系”的思路，不搞大水漫灌式的强刺激，而是更多在国内推进改革创新，通过更好地推进创新宏观调控，优化营商环境，大规模减税降费，激发市场主体活力，延续了宏观经济总体平稳、稳中有进发展态势。  展望下一阶段，一方面，地方债仍将持续助力积极财政政策，预期地方债投资者主体多元化将进一步提高；地方债发行、交易将继续向市场化、规范化方向前进。另一方面，三大攻坚战依然是工作重点。坚决遏制地方政府新增隐性债务，积极推动多渠道置换隐性债务，有效防范化解财政金融风险。脱贫攻坚、生态环保、社会民生等重点领域补短板政策力度可能更大，以释放红利，提振信心，保持经济运行在合理区间。 中诚信国际地方政府债与城投行业 2 2019年上半年，面对复杂严峻的国内外环境，我国宏观政策延续稳增长与防风险的动态平衡，不搞大水漫灌式的强刺激，而是更多在国内推进改革创新，通过更好地推进创新宏观调控，优化营商环境，大规模减税降费，激发市场主体活力，保持宏观经济运行在合理区间。具体到地方债与城投行业相关政策来看，在稳增长方面，坚持基建补短板，积极财政不断加力提效。《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》允许部分符合条件的重大项目将专项债用作资本金，叠加地方债扩容提速，保证重点项目建设资金供给的同时，拉动和提振基建作为稳增长压舱石的作用。防风险方面，《政府投资条例》规范政府投资行为，长期看有利于强化财政约束力度和财政可持续发展底线；同时，加强地方债务管理、坚决遏制隐性债务增量、妥善化解存量的强监管态势不减。 展望下一阶段，预期政策仍将“平衡稳增长与防风险的关系”，以地方债市场化、规范化发行支持稳投资、稳增长，以持续严监管防范财政金融风险。 一、坚持基建补短板，强化地方债对基建稳投资、稳增长的支持 2019年，“我国发展面临的国内外环境更复杂更严峻”，稳增长主要依靠内需发力，基建托底经济仍是今年政策发力的重点。允许符合条件的重大项目将专项债作为资本金，地方债发行提速，一定程度缓解基建资金来源难题，棚改旧改扶贫专项债精准投放，稳投资、扩内需，保持经济运行在合理区间。 （一） 保障重大项目资金来源，提升基建增速稳投资 6月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》 ，强调保障重大项目资金来源，打破以往债务性资金不得用作项目资本金的规定，允许将专项债券资金作为符合条件的重大项目资本金，鼓励金融机构依法合规提供配套融资，促进经济运行在合理区间。 自2018年7·31国常会提出“基建补短板”以来，包括10月底的101号文在内的多份文件一再强调要保障平台合理融资需求、加强有效投资力度，但受限于资本金不足的困扰 ，专项债对于基建投资的拉动效果仍显不足。为此，《通知》允许将专项债券资金作为符合条件的重大项目资本金来完善专项债券项目融资工作，符合目前“稳增长”与“防风险”力求平衡的政策要求，有利于应对国内需求下行压力和中美贸易战带来的外部不确定性。同时，《通知》严格遵守“防风险”底线：一方面，明确规定资金要严格落实到实体投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，防止多层嵌套和多层杠杆导致新增隐性债务；另一方面，清晰划定重点项目的范围，既延续了去年政策进一步实现对补短板领域的支持，又有利于规范可用作资本金的专项债资金使用。其次，《通知》明确了金融支持专项债券项目标准，覆盖更加全面，同时促使项目投资资金来源趋向多元混合，各种收益情况下的重大项目的支持方式均得到细化，例如：对没有收益的重大项目， 中诚信国际地方政府债与城投行业 3 通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持；对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资等；另外，允许专项债项目投资资金来源从“财政投入资本金+专项债债券融资”向“专项债资本金+市场化融资”的混合融资方式转变，并强调对金融机构依法依规支持专项债券项目配套融资的行为不认定为隐性债务问责情形，有助于打消金融机构的资金投放顾虑。整体上看，《通知》的下发将对基建投资产生利多，有望提升全年基建投资增速，促进经济合理运行，以应对经济下行压力。 （二） 规范、促进地方债市场化发行，助力积极财政政策 基建是今年稳增长、稳投资的重要抓手，尤其是在经济仍面临下行风险，中美贸易冲突前景难言明朗的背景下，地方债的规范发行有利于推进围绕重点领域和薄弱环节的基础设施建设，进一步助力下阶段积极财政政策。据此，4月25日，财政部发布《关于做好2019年地方政府债券发行工作的意见》并提出，1）合理把握地方债券发行节奏，加快发行进度； 2）科学确定地方债券期限结构，不再限制期限比例结构； 3）完善地方债券信息披露，按照规定事件期限进行信息披露，同时鼓励地方财政部门结合项目实际情况，不断丰富专项债券信息披露内容；4）在一季度试点成功基础上，酝酿全面推广柜台发行，进一步增加投资主体多元性、提高债券流动性，并提高银行间市场、柜台市场和交易所市场互联互通水平，缓解“同券不同价”现象；5）加强地方债券资金拨付管理，杜绝资金长期闲置；6）进一步提升地方债券发行定价市场化水平，要求发行工作严格按照市场化、规范化原则进行。《意见》的发布为下阶段地方债合规发行、拓宽发行渠道增强流动性提供了详细的指导，有利于切实利用地方债为基建项目提供长期资金支持，减少不必要资金闲置、及时完成必要基建项目，预计地方债市场化、规范化进程将继续推进，为稳投资保驾护航。 针对基建补短板项目的前置作业环节——土地储备，6月底，财政部、自然资源部发布《土地储备项目预算管理办法（试行）》（财预〔2019〕89号），试点在土地储备领域按项目实行全生命周期预算管理，此举将进一步健全土地储备专项债券项目控制机制，有效防控专项债务风险，促进地方经济持续健康发展。其次，试行办法对收支平衡情况做出分类管理，且专项债发行额度受到一定限制，比如根据土地储备项目收支平衡情况，分类提出资金安排建议，收大于支项目可按规则发行专项债券融资，但专项债券发行规模不得超越项目预期土地出让收入的70%；收小于支项目，则应统筹组织财务资金、专项债券予以保证；而确需实行的项目又无预期收入，则应安排财政资金保障。此外，试行办法提出试点地区债务限额可做出适当倾斜，为了更好满足地方政府“开前门”需求，目前首批试点地区——北京、天津、河北、河南、山东、浙江（含宁波）、厦门等7省（市），或得到专项债额度的更合理分配。同时试行办法还提出鼓励符合条件的其他地区自行选择市县（区）开展试点，预计接下来试点范围将会进一步扩大，形成全国范围内的土储规范化管理方法。 中诚信国际地方政府债与城投行业 4 （三）围绕重点领域精准投放，地方专项债或将发挥更大作用 4月23日，财政部发布的《关于下达2019年中央财政城镇保障性安居工程专项资金预算的通知》（财综〔2019〕14号）显示,2019年全国城镇棚户区计划改造套数与2018年的实际开工套数相比减少超过50%。考虑到过去几年棚改对投资的显著拉动作用，棚改规模腰斩或导致稳投资任务加重。6月中旬，国常会议部署“加快改造城镇老旧小区”并引导发展包含社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等在内的各类配套服务，这一举措扩大了基建补短板范围，既有利于便利地方债发行和推动PPP项目从而稳投资，又有利于提升旧改地区消费能力和消费意愿。 6月5日，为认真落实党中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的各项决策部署，进一步做好运用政府采购政策支持脱贫攻坚工作，财政部发布《关于运用政府采购政策支持脱贫攻坚的通知》（财库【2019】27号），从细节上明确了政府采购在脱贫工作中的具体作用，特别是明确提出政府要帮助建设服务以及销售平台。此外，财政部、国务院还要求制定优先采购贫困地区农副产品的实施方案，搭建贫困地区农副产品网络销售平台，提供高效便捷的贫困地区农副产品产销渠道等工作。本《通知》也是继去年《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》要求基建补短板集中在修通乡村道路、提高水利设施扶贫力度以及加强电力基础设施建设，促使地方债向乡村地区倾斜、落实习近平总书记“两不愁三保障”、为达成“2020年我国基本实现脱贫目标”发挥更大作用的系列政策举措之一。 二、规范政府投资，持续防范、化解地方政府债务风险 2019年上半年，秉承严格控制增量、有序化解存量原则，防范地方政府债务风险频频释放强监管信号。坚持地方政府举债与偿还能力相匹配，坚守财政可持续发展底线，加大财政约束力度，硬化预算约束，坚决制止和查处各类违法违规或变相举债行为，规范运作PPP项目、防止PPP异化为新的融资平台，积极推动市场化金融工具置换隐性债务，促